کارآمد یا ناکارآمد: نگاهی به قوانین بین‌المللی آب

بی‌شک و تردید باید پیش‌بینی‌ها و تحقیقات بین‌المللی صورت گرفته در موضوع آب و قوانین بین‌المللی را جدی بگیریم، چرا که «بحران منابع آب» برای مردم جهان بسیار وخیم‌تر از آن است که بتوان از کنار آن به سادگی عبور کرد. بر اساس تحقیقات موجود تا سال ۲۰۲۵ – یعنی کمتر از هفت سال دیگر- یک میلیارد و ۸۰۰ میلیون نفر از جمعیت زمین در مناطقی زندگی خواهند کرد که با «بحران کم آبی مطلق» روبه رو خواهند شد و بیش از دو سوم جمعیت زمین با شرایط «بحران متوسط و شدید کمبود آب» دست و پنجه نرم خواهند کرد.

این پیش‌بینی وقتی مقابل این خبر قرار بگیرد که «تا سال ۲۰۵۰ بحران کمبود آب در بیش از ۶۲ تا ۷۶ درصد از کل حوضه‌های آبریز دنیا گسترش خواهد یافت.» اوج بحران پیش روی بشر در سال‌های آینده را به شکل هولناکی پیش روی‌مان قرار می‌دهد.

برخی تحلیل‌گران بر این باورند که وقوع جنگ در سال‌های آینده بیش از آنکه بر سر تامین منابع انرژی مثل نفت باشد، برای تامین منابع آب خواهد بود چرا که دولت‌های بسیاری در تلاشند تا سوخت‌های جدید را جایگزین سوخت‌های فسیلی نمایند.

افزایش چشمگیر مصرف و کمبود همزمان منابع آب، سبب شده بسیاری از کشورها به بهره برداری هر چه بیشتر از رودخانه‌های بین المللی و منابع آبی مشترک روی آورند. اتفاقی که در میان همسایگان ایران هم رخ داده و بر اثر آن شاهد سدسازی بر رود هیرمند در افغانستان یا ساختن سدهای متعدد در ترکیه روی رودهای دجله و فرات هستیم.

ترکیه، در حال بهره‌برداری و به زعم برخی کارشناسان در حال سوءاستفاده از منابع بالادستی آب به ویژه در رودهای دجله و فرات است. این مساله یکی از دلایل تبدیل شدن سرزمین‌های عراق و سوریه به بیابان عنوان می‌شود و حتی برخی کارشناسان از دامنه اثرگذاری آن بر هورالعظیم در ایران نیز سخن به میان می‌آورند. ایران همچنین از طرف شرق با کشور افغانستان بر سر رودخانه هریرود دچار اختلافاتی است. درست در محلی که افغانستان با کمک هند در حال سدسازی و توسعه بهره‌برداری از منابع آبی است و به تبع آن خشکسالی و ریزگرد برای استان‌های شرقی ایران به ویژه سیستان و بلوچستان به ارمغان می‌آورد.

حجت میان‌آبادی، متخصص دیپلماسی آب، کم‌توجهی ایران به مقوله مذاکره بر سر حقابه و دیپلماسی را از دلایلی می داند که ایران نتوانسته از حقوق خود در مورد بهره‌مندی از آب‌هایی که منشأ آن در افغانستان است دفاع کند.

از طرفی کافی است به گفته‌های عباس عراقچی معاون حقوقی و بین الملل وزیر امور خارجه ایران در مراسم رونمایی کتاب خود با عنوان «دیپلماسی آب‌های فرامرزی و نظام بین الملل» توجه کنیم که روشن می کند رویکرد ایران در چهل ساله اخیر تا چه حد از قوانین جهانی عقب‌تر مانده و تازه از سال ۱۳۸۵ در سطح وزارت امور خارجه بررسی شده است. عراقچی دراین مراسم گفته است: «ما به لحاظ جغرافیایی در شرق کشور پایین دست به حساب می آییم و در غرب بالادست هستیم. در شرق کشور با کشور افغانستان در خصوص رودخانه‌های مرزی همچون هیرمند مشکل داریم و در غرب کشور هم این موضوع برعکس است. برخورد من با موضوع کمبود آب و معضل بحران آب زمانی شروع شد که حدود ۱۰ سال قبل برای نخستین بار به معاونت بین الملل و حقوقی وزارت امور خارجه منصوب شدم .در اداره مرزی ما موضوع آب‌های فرامرزی و رودخانه‌ها مورد بررسی قرار می گرفت. اختلاف ما با عراق در اروند رود و قطعنامه ۱۹۷۵ و مسائل مبتلا‌به که هنوز هم به طور کامل حل نشده است از همان موقع به این موضوع علاقمند شدم و مجموعه اطلاعاتی را جمع آوری و مکتوب کردم.»

پیش‌بینی‌ها می‌گوید بحران منابع آب، یک عامل کلیدی در مناقشات بین‌المللی در منطقه غرب آسیا خواهد بود. عدم آشنایی مناسب با قوانین بین‌المللی آب و اصول مختلف در بهره برداری از منابع آب مشترک بین‌المللی، میتواند به افزایش تنش و تضاد بین کشورهای ساحلی با مرزهای آبی مشترک منجر شود.

نکته جالب آن جاست که، نزدیک به سه چهارم از سطح زمین از آب تشکیل شده، اما بر اساس داده‌های اطلاعاتی موجود از ۰.۰۰۰۰۰۶ آب‌های شیرین کره زمین تنها ۰.۲۶ درصد قابل استفاده برای مصارف انسانی است اما آنچه که مسأله منابع آب را بحرانی‌تر می کند توزیع نامناسب این منابع بر روی زمین است چرا که بیش از ۶۰ درصد از آب‌های شیرین قابل دسترس کره زمین در ۹ کشور وجود دارد.

برزیل ۱۴.۲ درصد، روسیه ۹.۸ درصد، چین ۷.۲ درصد، کانادا ۷.۲ درصد، اندونزی ۶.۳ درصد، آمریکا ۶.۳ درصد، کلمبیا ۲۰.۸ درصد و کنگو ۲۰.۸ درصد.

از نظر جغرافیای سیاسی مباحث آب را نمی‌شود از سیاست جدا دانست و برای این منظور توافق و قوانین بین‌المللی وضع شده در مناقشات میان کشورها بسیار مهم و قابل هستند. حال باید دید که قوانین بین المللی آب چه می گویند و دولت‌ها برای مقابله با این بحران، چه تمهیداتی اندیشیده‌اند؟

در هفتمین کنگره ملی مهندسی عمران که در دانشکده مهندسی شهید نیکبخت زاهدان در اردیبهشت ۹۲ برگزار شده بود، حجت‌ میان آبادی، عضو گروه مدیریت منابع آب دانشگاه صنعتی «دلفت» در هلند از چهار دکترین متفاوت در حوزه آب سخن گفته است که از میان آنها تنها نظریه چهارم موسوم به «دکترین تمامیت ارضی و یا حاکمیت سرزمینی محدود شده» مورد قبول و توافق میان اغلب کشورهاست. سه نظریه «دکترین حاکمیت سرزمینی یا دکترین هارمون»، « دکترین تمامیت ارضی مطلق» و « دکترین استفاده مشترک کشورهای ساحلی از منابع آبی یک رودخانه بین‌المللی» هر یک بدلیل داشتن نقصان‌های اساسی مورد اختلاف در میان کشورها و دولت‌های متبوع آنها بودند. به طور مثال براساس نظریه دکترین تمامیت ارضی مطلق، «کشورهای ساحلی رودخانه‌ها نمی‌توانند تغییرات جدی را در وضع طبیعی کشور خود ایجاد نمایند. منظور، تغییراتی است که موجب اثرات منفی مهم در سایر کشورهای درگیر بشود. چرا که حاصل آن تغییرات ممکن است بر تمامیت ارضی کشورهای پایین دست اثرگذار باشد.»

دکترین تمامیت ارضی و یا حاکمیت سرزمینی محدود شده چه می گوید؟

براساس این نظریه، «هر کشور ساحلی حق استفاده و بهره برداری از رودخانه‌های بین‌المللی جاری در کشور خویش را دارد مشروط بر این‌که این استفاده، موجب وارد آمدن خسارت بر قلمرو سرزمینی کشورهای دیگر نشود.» در این نظریه، اصل «استفاده منصفانه و عاقلانه» از منابع آبی مشترک و «ممنوعیت وارد آمدن خسارت بر قلمرو سرزمینی کشورهای دیگر» از اهمیت بالایی برخوردار است.

اما به طور کلی دسته بندی قوانین بین‌المللی در بهره برداری از رودخانه‌های مشترک مرزی چگونه است؟

دسته اول قوانین را معاهدات بین‌المللی در «بهره‌برداری مشترک از رودخانه مشترک برای مقاصد کشتیرانی» و دسته دوم را قوانین و معاهدات بین‌المللی در «بهره برداری مشترک از رودخانه‌های مشترک برای مقاصد غیرقابل کشتیرانی» تشکیل می دهد. واقعیت این است که در عصر حاضر بهره‌برداری از منابع آبی مشترک، مهمترین مسأله سالیان اخیر بوده و هنوز بوسیله یک پیمان و یا قانون الزام آور بین‌المللی مدیریت و برنامه ریزی نشده است.

در مجامع بین المللی قوانین، معاهدات و قطعنامه‌های مختلفی در خصوص بهره برداری از منابع آبی مشترک تصویب شده است اما وجود ابهام در برخی مفاد این قوانین معضلی است که باعث می‌شود هیچ یک به عنوان قانون مرجع به رسمیت شناخته نشده و به فراخور شرایط از آنها استفاده شود.

سه قانون «هلسینکی»، «کنوانسیون حقوق بهره برداری از آب‌راه‌های بین‌المللی برای مقاصد کشتیرانی» و «قوانین برلین» در میان قوانین تعریف شده از اهمیت و شهرت بیشتری برخوردارند.

قانون هلسینکی: به موجب این قانون، «همه کشورهای واقع در مسیر رودخانه نسبت به بهره برداری از منابع آب حق مساوی دارند و هیچ کشوری حق استفاده از آب رودخانه را در صورتی که منجر به ایجاد خسارت در سایر کشورهای ساحلی رودخانه شود را ندارد.» بعلاوه، «اگر دولتی بدون اطلاع و عدم جلب موافقت دولت‌های ساحلی دیگر، مسیر رودخانه بین‌المللی را به زیان دولتی دیگر تغییر دهد؛ مسوول کلیه اقدامات صورت گرفته بوده و اقدامات یک جانبه انجام شده توسط دولت مذکور، هیچ‎ حقی را برای آن دولت ایجاد نخواهد کرد.»

قانون هلسینکی بر اصل «استفاده منصفانه و معقولانه از منابع آبی مشترک»، به عنوان یک اصل اساسی از قانون بین‌المللی آب تأکید کرده است.

«سهراب» یک کارشناس حوزه آب ساکن ایران می گوید: «در قانون هلسینکی معیارهای متعددی وجود دارد که برای استفاده منصفانه از حوضه آبریز مشترک میان دو یا چند کشور باید در نظر گرفته شوند. معیارهایی که از مهمترین آنها می‌توان به شرایط جغرافیایی حوضه آبریز، شرایط اقلیمی حوضه، میزان استفاده هر کشور از منابع آبی مشترک در زمان گذشته و حال، نیازهای اقتصادی و اجتماعی هر کشور و جمعیت کشور اشاره کرد.»

پیمان ۱۹۹۷ سازمان ملل: این کنوانسیون براساس اقدامات و طرح‌های انجمن حقوق بین الملل ILA به ویژه قوانین هلسینکی و همچنین برخی از فعالیت‌های موسسه حقوق بین الملل IIL شکل گرفت که شامل ۶۱ ماده و هفت بخش مجزا بود.این کنوانسیون در تاریخ ۷ می سال ۱۹۹۷ در مجمع عمومی سازمان ملل تصویب شد. چهار اصل کلی این پیمان که بطور گسترده ای در مدیریت آب‌های فرامرزی مورد استناد قرار گرفته اند عبارتند از:

ماده ۲ کنوانسیون: این ماده مشابه قوانین هلسینکی، اصل “استفاده و مشارکت منصفانه و معقولانه” از منابع آبی بین‌المللی مشترک را به رسمیت شناخته و کشورها را به استفاده منصفانه و معقولانه از منابع آبی مشترک متعهد نموده است.معیارها و شاخص‌های “استفاده منصفانه و معقولانه” از منابع آبی مشترک در ماده ۶ این معاهده تشریح شده است.

ماده ۱ کنوانسیون: این ماده مبتنی بر اصل «عدم وارد آمدن خسارت شدید به سایر کشورها» تدوین شده تا کلیه کشورهای ساحلی را از انجام اقداماتی که موجب وارد آمدن خسارت‌های شدید به سایر کشورها منع شوند.

ماده ۷ کنوانسیون: این ماده به بررسی اصل «اطلاع رسانی قبلی» پرداخته است. براساس این اصل، اگر دولتی بخواهد طرح‌های جدیدی را در رودخانه به اجرا بگذارد و یا تغییراتی در آن ایجاد نماید، باید قبلا با سایر دولت‌های درگیر ماجرا مذاکره نموده و موافقت آنها را جلب نماید.

مواد ۲۰ تا ۲۶ کنوانسیون: این مواد به اصل «حفاظت، نگهداری و مدیریت» معروف شده‌اند، به الزام حفاظت از محیطزیست توسط کشورهای ذی‌مدخل در رودخانه پرداخته است. در ماده ۲۰ کنوانسیون، کشورها بصورت انفرادی یا در صورت لزوم به طور مشترک، متعهد به حفظ اکوسیستم رودخانه‌های بین‌المللی شناخته شده‌اند. ماده ۲۱ کنوانسیون نیز به جلوگیری از آلودگی رودخانه‌ها تأکید داشته و کشورها را از آلوده نمودن رودخانه‌های بین‌المللی که ممکن است سبب ایجاد خسارت به سایر کشورها گردد، بر حذر داشته است.

یکی از تفاوت‌های معیارها و شاخص‌های “استفاده منصفانه و معقولانه” از منابع آبی مشترک در کنوانسیون سازمان ملل و قوانین هلسینکی آن است که در کنوانسیون سازمان ملل، مجموعه وسیع‌تری از شاخص‌ها و معیارها برای استفاده منصفانه و معقولانه در نظر گرفته شده است. البته این کنوانسیون هنوز به اجرا در نیامده است چرا که برای اجرایی شدن آن، نیاز به تصویب ۳۵ کشور دارد. از زمان تصویب این کنوانسیون در سال ۱۹۹۷، این کنوانسیون تا سه سال برای امضای کشورهای عضو سازمان ملل باز بود و تا بیستم می سال ۲۰۰۰ تنها ۱۶ کشور آن‌ را پذیرفته و تصویب کردند. از زمان تصویب این کنوانسیون در سال ۱۹۹۷، این کنوانسیون تا سه سال برای امضای اعضای سازمان ملل باز بود. با این حال، علیرغم گذشت بیش از ۱۵ سال از تصویب این قانون در مجمع عمومی سازمان ملل، تا ژانویه ۲۰۱۳ تنها ۲۹ کشور آن را تصویب کرده و پذیرفته‌اند که بیانگر روند بسیار کند پذیرش این مسأله در جامعه بین‌المللی است.

قوانین برلین مجموعه قانونی بسیار جامع و مفصلی در ۱۶ ماده بوده و به ۱۴ فصل تقسیم می‌شود و مسائل مختلف مرتبط با منابع آب را که قوانین هلیسنکی و کنوانسیون ۱۹۹۷ سازمان ملل در نظر نگرفته‌اند، پوشش می‌دهد. این قوانین در هفتاد و یکمین کنفرانس انجمن حقوق بین‌الملل ILA در شهر برلین در آگوست ۲۰۰۴ مورد بحث و تصویب قرار گرفت. عنوان قبلی این قوانین، که به «قوانین تجدید نظر شده انجمن حقوق بین الملل در استفاده پایدار و منصفانه در مدیریت منابع آب» معروف بودند به عنوان «قوانین برلین در مدیریت منابع آب» تغییر پیدا کرد. این قوانین برای مدیریت کلیه مسائل مدیریت منابع آب از جمله مسائل مدیریت ملی و بین‌المللی منابع آب قابل استناد و استفاده است. علاوه برآن، این قوانین به بررسی ارتباط بین اصل«استفاده منصفانه و معقولانه» و اصل «ممنوع بودن وارد آمدن خسارت بر قلمرو سرزمینی دولت‌های دیگر» می‌پردازد.

کمبود شدید و توزیع نامناسب منابع آب، افزایش بی رویه سرانه مصرف آب، توزیع غیر یکسان بارندگی و عدم وجود جایگزین مناسب برای منابع آب سبب افزایش رقابت بر سر بهره برداری بیشتر از منابع آبی مشترک بین دو یا چند کشور شده است و همین مسأله سبب ایجاد اختلاف، تضاد و تنش‌های سیاسی و بعضاً نظامی در برخی از مناطق دنیاست. بر اساس همه آنچه گفته شد می‌توان دیالوگ ابتدای فیلم «مکس دیوانه: جاده خشم» را بهتر و عمیقتر درک کرد که «جنگ، جنگ آبه.»

پ.ن:

در تهیه این مطلب از منابع زیر بهره برداری شده است:

۱- ابعاد حقوقی بهره‌برداری از رودخانه مرزی هیرمند توسط ایران و افغانستان. رضا موسی زاده و مرتضی عباس زاده

۲- The Harmon Doctrine one hundred years later: Buried, not praised

۳- Article 5 Theories of allocation5/1/1 un water courses convention

۴- مروری بر قوانین بین المللی آب/ متن سخنرانی حجت میان آبادی در هفتمین کنگره ملی مهندسی عمران، دانشکده مهندسی شهید نیکبخت، زاهدان

نظرات

نظر (به‌وسیله فیس‌بوک)