الف- تفاوت میان جدائی خواهی و تجزیه خواهی

دگرگونه گشتن (Mutation) سرزمین یا سرزمین ها در مقوله های گوناگونی قرار می گیرد. گاهی به عنوان گسستگی و تجزیه (Sécession ) زمانی به نام انحلال یا برچیدگی (dissolution) و گاهی دیگر پیوستگی یا بازپیوندی (réunification ) نامّیده می شود. از این روی، شناخت وضع حقوقی سرزمینی جدا شده بستگی به هر یک از شکل های یاد شده دارد. زیرا می دانیم حقوق بین الملل کلاسیک مجموعه قواعدی است که تنها به حقوق دارندگان خود ( دولت ها) و روابط میان آنان می پردازد ؛ بی آن که به ریشه های بنیانی و یا نظام حاکم در آنان توّجه کند. در هر یک از شکل های یادشده حاکمیّت دولت ها، به ویژه حاکمیّت سرزمینی، آنان گزند می بیند .

تعریف های دگرگونه سازی سرزمینی را می توان چنین دانست:

– تجزیه یا گسستگی عبارتست از گسستن بخشی از خاک یک کشور و ایجاد دولتی نوین برای آن بخش ؛

– برچیدگی هنگامی است که کشوری فروریزد و از آن فرو ریزی کشور یا کشورهای نوینی پدید آید،

– بازپیوندی یا پیوستگی، عبارتست از یکی شدن دو سرزمین.

دگرگونه گشتن سرزمینی هنگامی رخ می دهد که کشور یا کشورهائی پیش از دگرگونگی وجود داشته باشد. جدائی و ازهم گسستگی در آن هنگام است که نا سازگاری درپیکره سیاسی (corps politique) جامعه ومیان مردم کشور وجود داشته باشد که بنیان آن کشور – یکپارچگی سرزمینی – را آسیب پذیر سازد. بازپیوندی در تاریخ معاصر نمونه های فراوانی دارد که مهّم ترین آن پیوستن دو آلمان است که در 30 اگوست 1990 برابر پیمانی میان دو دولت ( آلمان شرقی و آلمان فدرال ) رخ داد.

پیوستگی ها عموما زود گذر و ناپایدار است مانند جمهوری متحده عرب مرّکب از مصر و سوریه که از سال 1958 تا 1961 به درازا کشید. آنچه را در آلمان از آن یاد کردیم پیوستگی بر پایه برگشت به ریشه وبُن بود. موفقیت پیوستگی دولت ها کمیاب است. از مواردی که پیوستگی به انجام رسیده است می توان نمونه تانزانیا را آورد که از پیوستن دو سرزمین تانگانیکا (Tanganyka) و زنگباردر تاریخ 26 اکتبر 1964 تشکیل شده است.

اندوهبار ترین دگرگونه گشتن سرزمینی در دهه 1990 م در یوگسلاوی رخ داد که در آن ، فراتر از برخوردهای خونین میان دولت ها و قوم ها، وضعیّت حقوقی پیچیده ای نیز پیش آمد. زیرا یکی از موانع بزرگ آن تعیین پایگاه دولت های نوین و دولتی که باید ادامه دهنده دولت پیشین باشد دشوار است.

هر چند شناخت گسستگی و تجزیه آسان است ؛ امّا در برخی از موارد، شناخت دگرگونگی سرزمینی و قرار دادن آن در یکی از سه مقوله پیشین با دشواری هائی روبرو می شود. به عنوان نمونه می توان از الحاق منچوری به ژاین در سال 1932 و پیدایش دولتی پوشالی در درون کشور چین یاد کرد. از این روی ، حقوق بین الملل نمی تواند به گونه ای موثرو منسجم در این گونه دگرگونی ها مداخله کند. نمونه های دیگر موضوع تایوان و کوزوو است که هم پیچیده بوده و هم پیامد های فراوانی داشته و دارد.

گسستگی و یا پیوستگی همواره پرسشی را پیش می آورد که عبارتست از ایجاد یک دولت و یا دولت ها و هم چنین پایدارماندن و یا از میان رفتن دولت و کشور پیشین. در نتیجه واکُنش حقوق بین الملل در برابر دگرگونی سرزمینی بستگی به پیامد های غیر قابل انکار دگرگونی یعنی ظهور دولت های نوین و نتیجه های مستقیّم ناشی از دگرگونی دارد (Jean Combacau, 2006).

تعریف حقوقی گسستگی یا تجزیه عبارتست از این که مردمی از یک کشور – که در بیشتر موارد در اکثریت شمارشی دربخشی از سرزمین آن کشور هستند – با اراده خود از دولت آن کشور جدا شده و به تشکیل دولتی مستقل درست می یازند و یا این که به کشوری دیگر می پیوندند.

گسسته شدن بخشی از سرزمین یک کشور آسیب به یکپارچگی سرزمینی کشور است که معمولا به برخورد مسلحانه می انجامد؛ مانند کروآسی در سال 1991 و بوسنی و هره گوین در سال 1992. تنها موفقیت گسسته شدن در مورد بنگلادش بود که آن هم پس از برخوردهای مسلحانه شدید و مهاجرت میلیون ها نفر سرانجام با یاری هند و جنگ دوباره این کشور با پاکستان به نتیجه رسید (خوبروی پاک, 1389, ص. 65). گسستگی کشورهای بالت از اتحاد شوروی در سال 1990 با لشگر کشی ارتش سرخ روبرو شد و سپس با فرو ریزی کمونیسم به بستن قراردادی در سال 1991 انجامید که برابر آن استقلال کشورهای بالت و دیگر جمهوری های عضو اتحاد شوروی فدرال به رسمیّت شناخته شد.

پرسش اساسی در این است که آیا حقی برای تجزیه کردن وجود دارد یا خیر. پاسخ این پرسش در دو مورد مثبت است : نخست در کنفدراسیون ها که دولت های عضو، حاکمیّت خود را محفوظ نگاه می دارند (خوبروی پاک , 1377, ص. 49 – 52) و می توانند هر زمان که بخواهند از کنفدراسیون جدا شوند. دو دیگر آن که ، همان گونه که در پیش هم خواندیم ، در قانون اساسی برخی از کشورها مانند قانون اساسی اتحاد شوروی پیشین ( 5 دسامبر 1936 ) حق جدائی هر یک از جمهوری های فدرال پیش بینی شده است. اصل 72 آن قانون‌ که اختیارات حکومت فدرال را بیان می‌کند و در بند 5 برای همه جمهوری‌ها و ملیت‌ها حق خروج از فدراسیون را پیش‌بینی کرده بود.

با همه پیشرفت دنیای کنونی و کشف همه کره خاکی هنوز نابودی دولت ها و پیدایش دولت های نوین رواج دارد. چگونگی این رویدادها بستگی به موقعیت کشورهای مختلف دارد . در کشوری دموکراتیک، گاهی جدا شدن را می توان بیگانه سازی نامید چون نتیجه نهائی آن تبدیل بخشی از شهروندان به بیگانه است. واقعیّت این است که میان دمکراسی و جدا شدن نوعی ناسازگاری و تعارض وجود دارد. امّا، هنگامی که پای بندی به پیمان ( loyalty)) – یا به تعبیری زیبا در ادبیات فارسی- به سربُردگی درپیمان[1] – میان شهروندان و دولت آسیب می بیند؛ و بخشی از مردم یک سرزمین خواستار صریح جدا شدن از کشور و تشکیل دولتی نوین می شوند؛ دموکراسی نمی تواند نسبت به این خواست بی توّجه باشد. جدائی و گسستگی میان شهروندان یک جامعه دموکراتیک هر چند که با اصول دموکراسی سازگار نیست؛ امّا نظام دمکراتیک به دشواری می تواند خواست غیر قابل انکارِ بخشی از مردم را برای جدائی نادیده انگارد. زیرا راه حل دیگر برای پاسخگوئی به این خواست مردم عبارتست از اجبار آنان به زندگی با کسانی که با آنان همدل، همکیش ویا همزبان نیستند؛ و چنین اجباری با دموکراسی سازگاری ندارد. هنگامی که دولتی دموکراتیک به مرحله ای می رسد که پای بندی به پیمان در میان شهروندان رخت بر بسته است؛ باید به شرایط گسستگی بیاندیشد و مناسبت ترین راه را برای آن برگزیند تا کمترین آسیب را در بر داشته باشد.

به عنوان نمونه در 29 ماه ژوئن 2000 ، به دنبال رای دیوان عالی کانادا، در مورد وظیفه دولت برای روشن سازی وضع همزیستی استان کِبک، پارلمان کانادا قانونی به نام «روشنگر» را تصویب کرد. برابر این قانون ، دولت کانادا، نخستین دولت دموکراتیکی است که قابلیت تقسیم کشور را پذیرفت. پارلمان کانادا ، مشروح مواردی را که دولت فدرال می تواند با استان کِبک درباره گسسته شدن به مذاکره بپردازد را روشن کرد. مذاکره و بحث هائی که درباره این قانون صورت گرفت و واکُنش وسیعی در مورد همزیستی صلح آمیز مردمی که دارای زبان، فرهنگ و یا مذهبی متفاوت بوده و هستند را برانگیخت. زیرا چنین وضعی تنها مربوط به کانادا نبوده و نیست و جامعه بین المللی در آغازهزاره سوم میلادی دست به گریبان آنست (Dion, 2003).

یکی از پژوهشگرانی که در پای بندی شهروندان به کشور، چندگانگی و احترام به گوناگونی مردم در نظام های دمکراتیک تحقیق قابل توّجهی دارد می نویسد : « دموکراسی، فراتر از چندگانگی موجود در جامعه، کوششی برای ایجاد یگانگی در میان مردم گوناگون و واگذاری حاکمّیت یکتا و تجزیه ناپذیر به مردم است» (Leca, avril 1996,).

پرسش این است که آیا می توان در نظامی دموکراتیک میان گوناگونگی خواست ها ، که در چنین نظام هائی به فراوانی مطرح می شود، با اصل پای بندی به پیمان مردم، با غیرقابل تجزیه شدن کشور ، یکپارچگی سرزمینی و حاکمیّت ملّی سازشی ایجاد کرد؟

امّا ، پیش از آن باید دید که علت دوری گزیدن دولت ها و جامعه بین المللی از جدا شدن و گسسته شدن کشور ها چیست؟ این دوری گزینی در سه قلمرو: در حقوق داخلی کشور ها – در حقوق بین الملل – و درقلمرو روابط بین المللی رخ می دهد.

– در حقوق داخلی ، در بسیاری از کشورها، دموکراتیک و غیر آن ،غیر قابل تجزیه بودن کشور به گونه ای صریح یا ضمنی در قانون های اساسی آمده است. مانند کشورهای فرانسه، ایالت متحده، اسپانیا، ایتالیا، استرالیا. از این روی جدا شدن و تجزیه ممنوع است.

– در حقوق بین الملل ، حق مردم برای تعیین سرنوشت و ساماندهی آن به وسیله مردم در قلمرو درونی نمی تواند به معنای جدا شدن باشد؛ مگر در موارد استعمار زدائی، اشغال نظامی و یا نقض کامل حقوق بشر. از این روی، حقِ مردم برای تعیین سرنوشت باید منطبق با یکپارچگی سرزمینی کشورها باشد (Cassese, 1995).

– درروابط بین المللی دولت ها نیز جدائی تنها در موارد استعمار زدائی رسمیّت یافته است.« از سال 1945 [مگر در موارد استعمار زدائی ] هیچ کشوری که با گسستگی و با وجود مخالفت دولت پیشین ایجاد شده باشد، به عضویت سازمان ملل در نیامده است… در همه مواردی که دولت پیشین مخالفت خود را با گسستگی اعلام می کند، موجودیت جدا شده از کشور از پشتیبانی جامعه بین المللی محروم می شود. این کُنش دولت ها حتی در موارد نقض حقوق بشر نیز معتبر باقی مانده است» (Crawford, 1997)

روشن است که دولت ها، یا دستکم دولت های دموکراتیک، خشونت علیه مردم را محکوم می کنند؛ امّا در همان حال از تائید تجزیه خواهان و به رسمیّت شناختن جدائی یک سویه به عنوان یک راه حل خودداری می ورزند. از این روی می توان گفت که مداخله بین المللی در کوزوو بیشتر به خاطر پاره ای چشمداشت های سیاسی و نظامی بود تا استقلال مردمی که کم وبیش اراده گسستگی خود را بیان کرده بودند.

پروای دولت ها بستگی به اهمیّت موضوع دارد. از پایان جنگ سرد ، شمار ناسازگاری ها و تنش های درونی کشورها، بسی بیشتر از تعارض های میان دولتی است. کمیسیون کارنگی، درپایان سال 1997 ، بیش از دویست اقلیّت قومی، مذهبی را که خواستار بهبود وضع حقوقی و یا سیاسی خود هستند را مشخّص کرده است (Carnegi, 1997) .

نخستین دلیل دولت ها برای دوری گزینی از گسسته شدن را می توان رفع تهدید احتمالی در مورد یکپارچگی سرزمینی خود آنان دانست. پند معروف « آنچه بخود نپسندی بدیگران مپسند» در این دوری گزینی نقشی اساسی دارد. هیچ دولتی نمی تواند از دیگران خواستار احترام به یکپارچگی سرزمینی اش شود؛ درحالی که خود در مورد دیگران به آن پای بندنباشد. دولت ها برای جلوگیری از جدائی بخشی از سرزمین شان کمتربه تحریک تجزیه طلبان در کشورهای دموکراتیک می پردازند.

دلیل دوم دوری گزینی ثبات امنیّت بین المللی است. اسباب چینی تجزیه خواهان یکی از عوامل بالقّوه تنش بین المللی است.

دلیل سوّم آن که در جامعه بین المللی برای موافق نبودن با جدائی – به استثنای موارد استعمار زدائی – دشواری یافتن صاحبان حق است . جامعه جهانی مرّکب از بیش از پنج هزار گروه بشری است و هر کدام از آنان برای خود هوّیت ویژه ای قائلند (Gellner, 1989, ص. 44). شناخت حق گسستگی برای آنان نتیجه های غم انگیزی برای جامعه بین المللی به بار می آورد. تکرار این موضوع ضروری است که ایجاد هر کشور نوین سبب ایجاد اقلیّتی نوین و خواست های نوینی از جمله استقلال خواهد شد. گفته ارنست گلنر، که در پیش از آن یاد شد به خوبی پیآمد چنین وضعی را بیان می کند. (Gellner, 1989, p. 12)زیرا به گفتهِ او یگانگی سیاسی سرزمینی، تنها در مواردی آن هم با کشتار؛ کنارگذاشتن ویا همانند سازی همه غیر ملّی ها ممکن خواهد شد. از این روی فرض تاسیس یک دولت برای هر گروه و یا ملیّت های بالقوّه به نظر دشوار و حتی نا ممکن به نظر می رسد.

سنگینی وزنه جامعه دولت ها در سطح سازمان های بین المللی همواره برخواست جدا شدن اقلیّت ها و استقلال خواهی آنان حاکم است. از این روی، دولت های نوخاسته در صورت عدم شناسائی از سوی دولت های دیگر با دشواری های فراوانی روبرو می شوند. در کشورهای غربی نیز شمار زیادی از اقلیّت ها مانند مردم کاتالان در اسپانیا و مردم کرس در فرانسه تقاضای استقلال دارند ؛ امّا به رسمیّت شناختن آنان اهمیّت و وارزش دولت های اسپانیا و فرانسه را هم در عرصه داخلی و هم در عرصه بین المللی کاهش می دهد. از این روی دولت های دیگر هم با ناخرسندی به چنین خواست های می نگرند و بیم دارند که چنین خواستی باب روز شود.

نداشتن توانائی خود مدیری از سوی اقلیّت ها، دلیل دیگری برای نپذیرفتن جدائی در سطح بین المللی است. برخی از اقلیّت می توانند پایگاه ویژه ای در کشور خود داشته باشند بی آن که به حربه گسستگی متوّسل شوند[2].

بیان اراده مردم و دگر گونی های آن در زمینه سیاسی به دشواری خود را می نمایاند امّا، خواست استقلال بیشتر بر پایه شناسائی آئین ها ، اراده متفاوت بودن گروهی با دیگران و دستیبابی به هوّیتی ویژه هویدا است مگر در مواردی که دولت های بزرگ به منظور دستیابی به منابع ثروت مردم مداخله می کنند. مردم می توانند اراده جدایی خواهی خود را به گونه تائید همگانی در یک همه پرسی حق تعیین سرنوشت اعلام دارند. سازمان ملل متّحد این گونه تائید را بهترین روش برای شناخت حقوق مردم دانسته است.اما، در سطح بین المللی شناسائی استقلال بستگی به عوامل گوناگونی دارد. ریشه جدا شدن در اراده ژرف اقلیّت ها برای استقلال نهفته است؛ تا بتوانند موجودیت حقوقی خود را در عرصه بین المللی اثبات کنند. از این روی، برای دستیابی به استقلال هرگروه اقلیّتی نخست باید اراده همگانی خود را بیان کند و دو دیگر آن که خواستار حق تعیین سرنوشت به وسیله مردم شود. حاکمیّت شرط لازم (sine qua non) برای استقلال است. امّا، وجود حاکمیّت به تنهائی برای ایجاد مشروط ( استقلال ) کافی نیست. در سال 1974 (22 فوریه ) مردم جزیره های کومور – به استثنای مردم جزیره مایوت – اراده خود را برای استقلال اعلام داشتند و به آن دست یافتند. (خوبروی پاک, 1389, ص. 482).

جدایی، پس از شناسائی در عرصه بین المللی ویژگی های دولت را محفوظ نگاه می دارد امّا سازمان نوینی به آنان می بخشد تا به نظم بین المللی آسیبی نبیند و جامعه بین المللی بتواند کشور نوین را پذیرا شود. جدایی دارای آثاری حقوقی و مالی در عرصه بین المللی است . از این روی دولت نوین هنگامی به وسیله جامعه بین المللی پذیرفته می شود که :

از لحاظ حقوقی

– حقوق همگانی مردم که در دولت پیشین بوجود آمده باید محترم شناخته شود و حقوق خصوصی مردم نیز با دگر گونیِ حاکمیّت آسیب نبیند؛

– حفظ حقوق خصوصی مردم اصل پذیرفته شده در دیوان دائمی بین المللی دادگستری (CPJI) است. با این توضیح که پس از جنگ بین الملل یکم سرزمین سیلزی علیا به لهستان واگذار شد. دولت لهستان بی توّجه به حق مالکیتِ شرکتی که مالک سهام کارخانه ای واقع در آن سرزمین بود مالکیّت صاحبان سهام را از آنان سلب کرد. دیوان دائمی بین المللی دادگستری، در تاریخ 26 ژوئیه 1927 در رسیدگی به دعوی سهامداران علیه دولت لهستان حق مالکیت را اصلی شناخت که باید درروابط بین المللی مورد توّجه قرار گیرد؛

مشروح تعهدات حقوقی دولت نوین بر اساس میثاق وین مورخ 1978 م است.

از نظر مالی

– برابر روّیه معمول بین المللی دولت نوین مالک اموال عمومی دولت پیشین می شود؛

– میثاق وین درباره جانشینی دولت ها در مورد اموال، اسناد و وام های دولتی به سال 1983 راه حل های لازم را در موّاد 37 تا 41 خود تعیین کرده است. در این میثاق میان واگذاری سرزمین به دولتی دیگر و یا ایجاد دولتی نوین تفاوتی قائل شده اند[3].
ب- رابطه تجزیه خواهی و دموکراسی

یکی از چهره های اصلی دموکراسی در روند رای مردم خود را نشان می دهد. مردم به معنای مجموع شهروندان ، حاکمیّت را با برگزیدن نمایندگان خود و یا در همه پرسی – بر حسب نصاب اکثریت آرای گوناگون – اِعمال می کنند. اینک باید دید برای حقانیّت تجزیه خواهی و اجرا و اِعمال آن کدام مردم و چه اکثریتی باید با آن موافقت کند؟ با توّجه به این که گسستگی بخشی از سرزمین یک کشور پیامدهائی برای همه شهروندان دارد؛ از این روی آیا موافقان گسستگی نیز باید مرّکب از اکثریت همه شهروندان صاحب حق رای باشند؟

افزون بر این پرسش ها، پرسش دشوارتری هم پیش می آید و آن هنگامی است که اکثریتی قاطعانه در سطح کشور با تجزیه مخالفت کنند ولی از سوی دیگر اکثریتی در یک بخش معیّن از کشور موافق جدائی سرزمین مسکونی خود باشند. دو دیگر آن که اگردر همان بخشی که خواستار جدائی است بخش های کوچکی هم وجود داشته باشد که اکثریت مردم آن با گسستگی موافقتی نداشته باشند؛ تکلیف چیست؟ و درحالتی دیگر که همه مردم کشور با جدائی موافق بودند ولی تنها اکثریت آن بخشی که خواستارگسستگی شده مخالفت خود را با آن اعلام کند چاره چیست؟ آیا کنار گذاشتگی یا بیرون راندن چنین مردمی برابر با اصول دموکراسی است ؟

برای روشن شدن موضوع در دو مورد بالا مثالی می آورم: در مورد نخست فرض کنیم که مردم گیلان به روشنی و صراحت خواستار جدا شدن سرزمین خود از خاک ایران شوند و دولتی قانونمدار- ولی فرضی – ایران هم به همه پرسی دست زند. فرض کنیم در این همه پرسی مردم شهر لاهیجان به جداشدن رای مخالف دهند. آیا باید همه مردم شهر لاهیجان را به کناری نهاد و یا آنان را از گیلان بیرون کرد؟ در همین حالت آیا باید گیلانی هائی را که در دیگر مناطق ایران پراکنده اند به جابجائی اجباری واداشت تا به گیلان جدا شده کوچ کنند؟ تکلیف مشارکت همگانی مردم و چند گونگی زبانی برای غیر گیلانی هائی که در گیلان جدا شده در اقلیّت شمارشی هستند چه می شود؟ آیا باید آنان را به جابجائی اجباری واداریم؟ (خوبروی پاک, 1380, pp. 147 -155)

در مورد دوم، فرض را براین بگذاریم که گسستگی و جدائی گیلان در همه پرسی مورد قبول همه مردم ایران قرار می گیرد ولی اکثریت مردم گیلان با آن مخالفت می کنند. آیا باید همه مردم گیلان را از اداره امور داخلی خود کنار گذاشت و محروم کرد؟

ناسازگاری میان تجزیه و دموکراسی هنگامی پیچیده تر می شود که به خواهیم – چنان که باید – نه تنها آئین کار دموکراتیک بل، همه ارزش های توجیهی کُنش دموکراتیک را هم رعایت کنیم. از جمله این ارزش ها، همانگونه که خواندیم ، پای بندی به پیمان میان شهروندان با هم و با دولت است که در جامعه دموکراتیک رعایت می شود. در چنین جامعه ای هر یک از شهروندان باید هم از حقوق خود و هم از یاری دیگران، بی توّجه به نژاد، مذهب و یا وابستگی قومی یا منطقه ای، برخوردار شود و خود نیز به حقوق دیگران احترام گذارده و به یاری آنان برخیزد. به این دلیل هر یک از شهروندان به نسبت و سهم خود مالک مجموعه کشور با همه ثروت ها و همبستگی اجتماعی آن هستند. هیچ گروهی از شهروندان نه می تواند خود را شهروند انحصاری یک بخش از سرزمین ملّی قلمداد کند و نه می تواند بخشی از هم شهروندان خود را – برخلاف میل آنان – از حق وابستگی به سرتاسر کشور محروم کند. به همین دلیل است که حتی کشورهائی با نظام دموکراتیک نیز،همانگونه که خواندیم، خود را یکتا و یکپارچه می خوانند . پای بندی به پیمان میان شهروندان همان اندازه درنظام های متمرکز ارزش دارد که در نظام فدرالی. افزون بر آن یکپارچگی سرزمینی در حقوق بین الملل نیز در موارد مختلف به رسمیّت شناخته شده است (Wildhaber, 1967). پیامد نظام فدرالی، پای بندی به پیمان و درست پیمانی میان واحدهای تشکیل دهنده فدراسیون است که قاعده حقوقی آن در برخی از قانون های اساسی فدرال امده و دیوان قانون اساسی کشور آلمان آن را تعریف کرده است :

« اصل بنیادی فدرالیسم به همه حکومت های عضو فدراسیون حاکم است . این اصل هم فدراسیون و هم اعضای تشکیل دهنده آن رامتعهد می کند تا کُنش های فدرالی داشته باشند. به این معنا که همه اعضای اتحاد بنیادی متعهدند همکاری جمعی داشته و به گونه ی عمل کنند که با ذات و طبیعت این اتحاد تطبیق داشته، سبب تقویت و حفظ منافع آن و واحدهای تشکیل دهنده اتحاد شود»[4]

با توّجه به این که پای بندی به پیمان همه شهروندان را، فراتر از گوناگونی آنان، بهم پیوند می زند؛ هیچ گروه مردمی در کشوری دموکراتیک نمی تواند به بهانه آن که زبان، مذهب و یا فرهنگ دیگری دارد به نا حق و یکسویه جدا شود و خود را ملّت، یا مردمی سوای مردم کشور قلمداد کند (Dion, 2003). دیوان عالی کانادا در مورد خواست تجزیه استان کِبک می گوید : « با هر تعریفی از حق مردم برای تعیین سرنوشت، در اوضاع و احوال کنونی [ وضع دموکراتیک کانادا] چنین حقی نمی تواند پایه و اساس گسستگی قرار گیرد.»[5]

از این روی، همانگونه که پیش از این نیز خواندیم ، هم حقوق بین الملل و هم کُنش دولت ها، حق جدا شدن را تنها در موارد مردم مستعمره و یا در مورد نقض فاحش حقوق بشر معتبر می دانند. در اوضاع و احوالی که دولتی با یک گروه مردم رفتار متناسب با شهروندی نداشته، حقوق آنان را نادیده گرفته و یا زیر پا می گذارد؛ چنین گروهی حق دارد آن دولت و حاکمان را از آنِ خود نداند. علت وجودی این حق به خاطر ویژگی هائی مانند نژاد، زبان و یا مذهب آن گروه نیست ، بل، مردم وابسته به آن به عنوان دارنده حق شهروندی ، مانند دیگر مردم آن کشور، از این حق برخوردار می شوند (Derriennic, 1995).

پایه و اساس یکپارچگی کشور پای بندی شهروندان به پیمان است. اصلی که ضامن پیوستگی کامل هر یک از آنان به کشورشان است. این اصل را نباید تنها از جنبه نظری نگاه کرد، بل، باید آن را اصلی برای کارکرد بهینه دموکراسی دانست. زیرا دموکراسی که بر اساس فرض جدائی یک سویه قرار گیرد کارکرد بهینه که هیچ ، کارکردی کمینه هم نخواهد داشت . در چنین دموکراسی گروه ها به جای کوشش برای نزدیک تر شدن و دستیابی به رشد و توسعه از هم جدا می شوند. گسستگی سبب خواهد شد که دموکراسی به چنگال تنش های مداوم ناشی از گوناگونی ها بیفتد. برای تحکیم پای بندی به پیمان ، با رخ دادن هر گونه ناسازگاری اجتماعی نباید راه جدا شدن یک سویه را به عنوان راه حلی نهائی برگزید. با ترک چنین راه حلی است که نهادهای دموکراتیک می توانند به پیشرفت و توسعه همه جانبه جامعه بپردازند. زیرا در چنین حالتی همه نهادها مردم را وا می دارند تا به همکاری و همیاری یکدیگر برخیزند. شهروندان در چنین وضعیتی نتیجه می گیرند که خودآنان، بازماندگان و حتی نوادگان آنان نیز در حالت برابری قانونی و نظم حقوقی معیّنی اداره شده و می شوند. بنابراین همکاری و همیاری میان آنان می تواند در بهبود کیفیت این نظام مدخلیت داشته و بهینه آن را برای نسل آینده می گذارد[6]. امّا ، به رسمیّت شناختن حق جدائی یک سویه ، با نخستین جرقه های اختلاف آتش تفرقه و پاشیدگی برافروخته می شود که بهانه های آن گوناگونی مذهبی، زبان و یا قومی است (Horowitz, 1997, pp. 421-463.).

افزون بر آن، شناخت حق جدا شدن تهدیدی همیشگی برای گسیختگی درتداوم استراتژی سیاسی کشور است. زیرا گروه های برانگیخته – با خواست های متفاوت – همواره دولت را تهدید به جدائی می کنند تا به امتیازاتی که می خواهند دست یابند. نمونه کامل آن در کشور نیجریه رخ داد که کشوری با سه ایالت در سال 1960 امروز تبدیل به 36 ایالت شده و هریک از جنگبارگان سهمی در آن ایالت ها دارند. (خوبروی پاک, 1389, ص. 513 به بعد) . گروهای برانگیخته در گفت و گوی خود با دولت ها به این ریسمان نه چندان محکم متوّسل می شوند که: «خواست تجزیه خواهان را برآورده می کنیم تا از جدائی بپرهیزیم » . این پاسخ دولت در حقیقت کیفری برای دیگر شهروندان است که برای برآورد خواست هایشان ابزاری ،مانند اهرم تهدید به تجزّیه، را ندارند. هرچند که واژه باج خواهی معنای شایسته ی در این مورد نیست – زیرا در کشورهای دموکراتیک فرض بر این است که درخواست کنندگان تجزیه و هم آنان که به درخواست های آنان گردن می نهند با نیّت خوب به آن دست می زنند- ؛ امّا اثر تباه چنین درخواستی آن است که از آن هنگام که یک گروه به تهدید جدا شدن یک سویه می کند دیگرگروه ها نیزگرایش به تقلید از آن را پیدا می کنند. در برابر خواست جدائی همراه با تهدید ، چگونگی و نوع سیاست های دولت در درجه دوم اهمیّت قرار می گیرد و دولت ها می کوشند تا به هر وسیله خطر جدائی رفع و یا کمتر شود.

تجزیه خواهان تعارض ها و ناسازگاری های عادی و معمولی در یک جامعه دموکراتیک را هم دگرگون کرده و آنان را بزرگ می نمایانند. به عنوان نمونه در کانادا ، در سال های اخیر، سیاستبازان از استان های متفاوت، به بهانه هائی مانند کسر بودجه، کاهش بورس دانشجویان، سرمایه گذاری در امر بهداشت، کم شدن ماهی آزاد و تصویب نشدن پیمان کیوتو(Kyoto) دولت کانادا را تهدید به تجزیه می کردند. این گونه زیاده خواهی ها که مدعیان به آن ارزش زیادی می دهند سبب می شود تا چشم انداز آینده و چهره دولت در برابر شهروندان دگرگون شود.

برخی می پندارند که جدا شدن ابزاری برای دستیابی به صلح و آرامش است ؛ امّا درعمل تجزّیه خواهی به سست کردن پایه های پای بندی به پیمان در میان شهروندان می پردازد که پیامد های دردناکی خواهد داشت.

حال ببینیم در چه شرایط و موقیعتی ، در یک جامعه دموکراتیک، می توان به گفت و گو درباره جدائی بپردازد و در چه شرایطی می توان چگونگی مرزهای نوین را میان مردمی با گوناگونی هایشان مشخّص کرد و راه حلی را یافت که منطبق با دادگری و انصاف باشد.

گفتیم اصل پای بندی به پیمان اصلی اساسی برای دموکراسی است. تضمین و پایداری این اصل سبب می شود تا شهروندان، برای رفع ناسازگاری های موجود در کشور خود راه گفت و گو را پیش گیرند و راه حل مناسبی که منافع عامه را دربر داشته باشد بیابند. اصل پای بندی به پیمان با همه امتیازاتی که دارد امری مطلق نیست. از این روی، این اصل نمی تواند از گفت و گو درباره تجزیه که از سوی جمعی از شهروندان – به عنوان کمترین بد – عنوان می شود جلوگیری کند. زیرا دولتی دموکراتیک نمی تواند خواست صریحِ بخشی از مردم خود را نادیده انگارد. به عبارتی دیگر، جداشدن، حقی در دموکراسی نیست زیرا منطق آن دو با هم ناسازگار است؛ امّا امکان استفاده از آن، در صورت لزوم، در دموکراسی وجود دارد. به عنوان نمونه می توان باز هم از روّیه دولت کانادا در مورد خواست هواخواهانِ استقلالِ کِبک یاد کرد.

به نظر دولت کانادا، حکومت کِبک حق تجزیه و یا به تعبیری دیگر حق الغای وابستگی کامل مردم کِبک از کانادا را ندارد. استدلال دولت کانادا این است که دولت فدرال حق ندارد، بی آن که از رضایت مردم مطمئن شود، مسئولیت قانونی خود درباره مردم کِبک را ترک کند و به کناری نهد. در پیش گفتیم که پای بندی به پیمان دو جانبه است و یک طرف پیمان حق ندارد بی رضایت طرف دیگر آن را فسخ و یا لغو نماید. در واقع، هیچ دولت دموکراتیکی نمی تواند، با نبود اراده صریح مردم درباره تجزیه ، مسئولیت خود را نسبت به قسمتی از مردمش نادیده انگارد. از این روی، دولت فدرال کانادا از مذاکره درباره گسستگی کِبک تا زمانی که مردم آن استان اراده صریح و مشخّص خود را درباره آن بیان نکرده اند خودداری ورزید. به نظر دولت کانادا روشنی و صراحت بیان اراده مردم برای جدائی در پاسخ مثبت به جداشدن از کانادا مشخّص می شود نه درباره پروژه نا مفهومی به نام « مشارکت سیاسی » با کانادا که از سوی استقلال خواهانِ کِبک تهیه شده بود. از سوی دیگر، گفت وگو درباره تجزیه باید در چارچوب قانون اساسی کانادا بوده و هدف آن هم باید جستجوی دادگری برای همه مردم باشد. به عنوان نمونه، در صورتی که مردم بخشی از استان کِبک به گونه ای صریح خواهان تداوم همبستگی خود با کانادا باشند؛ باید تجزیه آن بخش از استان کِبک را، به همان گشاده دستی و ترتیبی که هواخواهان کِبکی تجزیه از کشور کانادا می خواهند، به کارگرفت.

در بیستم ماه آگوست 1998 ، دیوان عالی کانادا در نظریه ای اعلام کرد که حکومت کِبک، نه برابر قانون اساسی کانادا و نه مطابق حقوق بین الملل، حق گسستگی ندارد و جدائی هنگامی قانونی خواهد بود که قانون اساسی کانادا بازنگری شود. برای چنین بازنگرئی پرسش های دشوار و پیچیده ای مانند تغییر مرزهای استان ها باید در گفت و گو های هواخواهان استقلال و دولت کانادا مطرح شود[7]. تعهد به گفت و گو در مورد جدا شدن باید برپایه بیان صریح اکثریت مردم در پاسخ پرسشی صریح و روشن استوار باشد. تنها درچنین حالتی است که اراده مردم به صراحت بیان می شود و می تواند حقانیّت دموکراتیک تقاضای هواخواهان تجزیه را ثابت کند. و سپس بر اساس آن می توان گفت و گو درباره جدائی را آغاز کرد. پیامد این طرز تفکّر به آن جا انجامید که دولت کانادا قانونِ «روشنگر» برای اجرای الزام های خواسته شده از سوی دیوان عالی کانادا در مورد جدائی کِبک را تهیه و تدوین کرد. در این قانون دولت کانادا حق اقدام به گفت و گو درباره جدائی با هیچ استانی را ندارد؛ مگر آن که مجلس عوام کانادا تصویب کند که موضوع همه پرسی درباره جدائی به گونه ای روشن از مردم پرسیده شده و اکثریت آنان به جدائی پاسخ مثبت داده اند. این قانون مقررات دیگری هم دارد که مشروح آن را می توان در سند زیر مطالعه کرد[8].

با توّجه به آنچه گفته شد، شناخت تجزیه کشور به عنوان حقی یک سویه با دموکراسی سازگار نیست؛ امّا ممنوعیت مطلق جدائی نیز در نظام های دموکراتیک ممکن است قابلیت اجرائی نداشته باشد. از این روی، رهیافت کانادائی ها جالب توّجه است. در این رهیافت، نخست بر این نکته تکیه می شود که هرکشوری همواره نیاز به بازنگری و اصلاح خود دارد تا مردم آن بتوانند به پیشرفت کشور یاری رسانده وبه کامل کردن دموکراسی آن بپردازند.. کشوری که در آن همه گروه های گوناگون با استفاده از فرهنگ ها و نهادهای ویژه خود شکوفا شوند؛ امّا همه با هم برای هدف های همگانی و مشترک گام بر می دارند. کانادا کشوری این چنین است. اگر در کشوری از این دست و با صفاتی که گفته شد، گروهی قصد و اراده خود را برای جدا شدن ابراز کردند؛ باید با رعایت برابری درباره آن گفت و گو شود.

در رهیافت کانادا، یگانگی ملّی آسیب نمی بیند زیرا بر اساس روشنی و شفافیت استوار است. نظر سنجی های مداوم نشان داد که همه مردم کِبک در برابر پرسشی روشن با جدائی موافق نیستند (Pinard). اکثریت مردم کِبک می خواهند کانادائی باقی بمانند و از اصل پای بندی به پیمان که آنان را به کانادا پیوند زده است نگسلند. آنان نمی خواهند مجبور به گزینش میان هوّیت کِبکی و هوّیت کانادائی شوند. آنان واژه مردم را هم به معنای مردم کِبک و هم به معنای مردم کانادا می دانند و به این نکته آگاهی دارند که در دنیائی که جهانروائی بر آن حاکم است؛ چندگانگی هوّیت بیش ازهمیشه دریچه ای به سوی دیگران است. در چنین رهیافتی بکاربردن زور و خشونت به هر شکلی مردود است و هدف اصلی آن روشنی، برابری و دادگری برای همه است (Dion, 2003).

این رهیافت از نظر برخی از پژوهشگران خوش بینانه به نظر می رسد . برخی از حقوقدانان فرانسوی تفاوتی میان حاکمیت دولت – که غیر قابل تجزیه است – با یکپارچگی سرزمینی – که در شرایطی قابل تقسیم است – قائل شده اند. به گفته یکی از آنان اگر تجزیه کشور ممنوع است؛ امّا آئین جدا شدن سازمان یافته با رضایت دولت ممکن است. به نظر این حقوقدان : « جدائی بخشی از سرزمین یک کشور به عنوان عملی یک سویه همواره مردود شناخته شده است . بنابراین شگفتی نیست که امروزه نیز هیچ قانون های اساسی اجازه گسسته شدن کشور را نمی دهد. امّا برعکس، دگرگونه سازی سرزمینی و در نتیجه جدائی با رضایت دولت را نمی توان ناسازگار با غیر قابل تجزیه بودن کشور دانست.» (Lemaire, 2001-2002)

خواننده آگاه توّجه دارد که کشور فرانسه ، با توّجه به پیشینه استعماری اش، در چند دهه پایانی سده بیستم میلادی، دگرگونه سازی سرزمینی به خود دیده است .مانند استقلال 15 استان در الجزایر و صحرا در سال 1962، جیبوتی ، جزیره های کومور و همچنین سرزمین نوول کالدونی – که در انتظار جداشدن است- از نمونه های آن هستند. امّا ، همه این دگرگونی ها با موافقت دولت فرانسه پایان پذیرفته و گسستگی یک سویه نبوده است. توّجه داشته باشیم که با توّجه به موضع استعماری فرانسه ، حق جدا شدن هم از نظر حقوق بین الملل و هم با توّجه به روّیه دولت ها برسمیّت شناخته شده است. پیش از این از قطعنامه 17 می 2013 م مجمع عمومی سازمان ملل متّحد درباره پولینزی فرانسه یاد کردم. مخالفت دولت فرانسه بر این اساس بود که در انتخابات محلّی پولینزی – در پنجم ماه می 2013 – 70 % از مردم آن سرزمین مخالف استقلال طلبان بوده و تنها سی درصد به نامزادان تجزّیه از فرانسه رای موافق داده اند بنا براین مداخله سازمان ملل متّحد موّجه نیست. دولت فرانسه می تواند تنها به همراهی مردم محلّی پولینزی راه حل دموکراتیکی که موافق آرای مردم باشد را پیدا کند. این قطعنامه به نوشته روزنامه لوموند سه راه حل در پیش پای مردم قرار می دهد که عبارتند: استانی شدن پولینزی مانند جزیره مایوت- استقلال و جدائی از فرانسه – و یا انتخاب حالتی میانه به عنوان دولت پیوسته (Etat associé) به کشور فرانسه[9] .

از شگفتی هائی سده بیستم میلادی این بود که در اروپا ، پس از چند دهه کوشش برای نگهداری وضع موجود، از یک سو خطوط مرزی تازه ای بوجود آمد و از سوی دیگر در برخی نقاط خطوط مرزی از میان برداشته شد. علت این دگرگونی ها فروریزی سه کشور فدرال : اتحاد شوروی- یوگسلاوی و چک و اسلواکی بود. در این کشور آخری موضوع جدا شدن دو حکومت عضو دولت فدرال به گونه ی آرام و صلح آمیز برگزار شد؛ امّا در یوگسلاوی جدا شدن حکومت های عضو دولت فدرال خونبار و خشن و در اتحاد شوروی خشونت در سطح کمتری بود. همان گونه که در پیش هم خواندیم شگفتی آور است که در هر دو کشور اخیر – اتحاد شووروی و یوگسلاوی – مقرراتی برابر قانون اساسی شان برای جدا شدن جمهوری های عضو دولت فدرال وجود داشت ولی جداشدن آنان همراه با خشونت های مرگبار بود.

این تحّول ناگهانی در قاره اروپا آن چنان خطرناک بود که شورای اتحادیه اروپا، را وادار کرد تا به وسیله کمیسیونی به نام کمیسیون ونیز ( Venise) بررسی هائی در زمینه مفهوم جدائی در قانون اساسی کشور های عضو شورا به عمل آورد. کمیسیون در اظهار نظر خود ، دو موضوع اساسی را مورد توّجه قرار داد که عبارتند : اصل یکپارچگی سرزمینی در حقوق اساسی کشورها و دو دیگر بررسی حقِ مردم برای تعیین سرنوشت در قانون های اساسی است. کمیسیون درباره این که آیا حق تعیین سرنوشت و ساماندهی آن می تواند به یکپارچگی سرزمینی آسیبی رساند یا خیرنیز اظهار نظر کرده است[10].

برگرفته از کتاب حقوق مردم و شهروندی – محمدرضاخوبروی پاک – انتشارات نشر و پژوهش شیرازه ، تهران 1392

Carnegi, C. (1997). Preventing Deadly Conflict, Preventing Deadly Conflict,. New York: Carnegie Corporation of New York.

Cassese, A. (1995). Cambridge,: Cambridge University Press,.

Crawford, J. (1997, février 19). La pratique des États et le droit international relativement à la sécession unilatérale,. rapport d’expert présenté à la Cour suprême du Canada, , p. p. 20 et 36.

Derriennic, J.-P. (1995). Nationalisme et démocratie : Réflexion sur les illusions des indépendantistes québécois, . Montréal: Boréal.

Dion, S. ( 2003). Être gouverné, en l’honneur de Jean Leca, Études Presses de Sciences Po, Paris,. www.cairn.info/etre-gouverne-etudes-en-l-honneur-de-jean-leca–2724609115-page-91.htm. .

Gellner. (1989). Nations et nationalisme. Paris: Payot.

Horowitz, D. L. (1997). « Self-Determination : Politics,Philosophy,and Law », . In Ian Shapiro et al., in, Ethnicity and Group Rights (Nomos n° 39), (pp. ans , New York University Press, 1997, p. 421-463.). New York: New York University Press,.

Jean Combacau, S. S. (2006). le droit internationalface aux mutations territoriales (séssion, réunification et dissolution). Paris: Montchrestien Collection.

Leca, J. (avril 1996,). « La démocratie à l’épreuve des pluralismes »,. Revue française de science politique, 46 (2) , 226.

Lemaire, F. (2001-2002, fév. 26). « Les évolutions du principe d’indivisibilité de la République »,. Revue de la recherche juridique-Droit prospectif, 26, 2001-2002, p. 741 , p. 741.

Pinard, M. Confusion et incompréhension entourant l’option souverainiste,. Ottava: mémoire présenté devant le comité législatif chargé d’étudier le projet de loi C-20, 24 février 2000.

Wildhaber, L. (1967). lettre d’expert datée du 15 janvier 1998,. voir aussi, Allen Buchanan, « Theories of Secession », Philosophy & Public Affairs, 26 (1), hiver 1997: Reproduite sur le site web du ministère de la Justice du Canada, in, http://www.justice.gc.ca.

خوبروی پاک . (1377). نقدی بر فدرالیسم. (p. 80). تهران: شیرازه.

خوبروی پاک. (1380). اقلیّت ها. تهران: شیرازه.

خوبروی پاک. (1389). فدرالیسم در جهان سوم. تهران: نشر هزار.

[1] – به معنای انجام و ثبات درعهد و پیمان قول و سخن و دوستی و صفا و صدق وضمانت در کار و کردار.لغت نامه دهخدا. زیر بسربردگی و واژه وفا .

[2] – برای آگاهی بیشتر بنگرید به :

-Bojanic, Marc, Les sécessions sur le territoire de l’ex-Yougoslavie à la lumière du droit international,Paris,Presses universitaires du septentrion, 2002.
– Vahlas, Alexis ; Bettati, Mario (dir.) (Université Panthéon-Assas, Paris 2. France), Thèses en ligne de Paris 2, http://www.u-paris2.fr/html/recherche/Theses%20en%20ligne/index.php3

[3] – Convention on succession of States in property, archives and debts of State 1983

[4] – رای BVerfGE 1, 299 (315) در سال 1954 .

[5] – Avis de la Cour suprême du Canada sur le Renvoi sur la sécession du Québec, [1998] R.C.S. 217 au § 125.

[6] – برای توضیح و آگاهی بیشتر بنگرید :

Albert O. Hirschman, Exit, Voice and Loyalty, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1970.

Allen Buchanan, « Democracy and Secession », dans Margaret Moore (ed.), National Self-Determination and Secession, New York, Oxford University Press, 1998.

Allen Buchanan, « Theories of Secession », Philosophy & Public Affairs, 26 (1), hiver 1997.

[7] -Avis de la Cour suprême du Canada sur le Renvoi sur la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217 au § 96

[8] – Loi de clarification, Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec, sanctionnée le 29 juin 2000, chap. 26, § 3 (2).

[9] -Le Monde, Paris, 17.05.2013

[10] -http://www.venice.coe.int/docs/2000/CDL-INF(2000)002-f.aspRapport adopté par la Commission lors de sa 41e réunion(Venise, 10-11 décembre 1999).

نظرات

نظر (به‌وسیله فیس‌بوک)