ما در تاریخ خود دو قانون اساسی داریم.، یکی لیبرال و دیگری اسلامی.
اولی، از زمان نگارشش تا وقتی که به طور رسمی ملغی اعلام شد، نماد آزادی و آزادیخواهی بود. خواست اجرای قانون اساسی، برای سالهای متمادی و طی حکومت استبدادی دو پادشاه پهلوی و حتی تا نیمه های انقلاب اسلامی، مترادف طلب آزادی در ایران بود. هر کس آزادی دمکراتیک میخواست، مرجعش این قانون بود و با اتکای بدان خواستارش میگشت و با این کار، استبداد را نه تنها نامشروع که غیر قانونی میشمرد و بر اساس ارادۀ ملت که برای خود قانون اساسی نوشته بود، خواستار برچیدن بساط آن میگشت.
اما قانون دوم که نگارشش هیچگاه امیدهایی قابل مقایسه با قانون اساسی مشروطیت برنیانگیخته بود، از ابتدای تصویب، ابزار اختناق ملت شد. ایرانیان با رأی دادن در رفراندم تصویب آن، خود را صاحب یک قانون اساسی فاشیستی کردند که تا امروز چون طوق لعنت بر گردنشان مانده است. طرفداران این قانون، مدتها کوشیدند تا اسباب آزادی جلوه اش بدهند و شعار کهنۀ اجرای قانون اساسی را که سالها در ایران سابقه داشت، در قبال این قانون جدید نیز به کار بگیرند، ولی از ابتدا روشن بود و به مرور روشنتر شد که چنین کاری بی معنی و بی عاقبت است. اجرای این قانون که انصافاً بسیار هم بیشتر از قبلی مبنای عمل قرار گرفته است، مترادف اعمال استبداد فاشیستی است، نه بیشتر.
سالهاست بر همه روشن گشته که نجات ملت و کشور ایران در گروه تغییر نظام سیاسی مملکت است و روشن است که این تغییر باید در قالب نگارش یک قانون اساسی جدید بیان گردد. به مرور، اینرا هم بسیار خوب فهمیده ایم که داشتن قانون اساسی خوب چه اندازه سرنوشت ساز است ـ نه برای یک نسل و دو نسل.
مقالۀ حاضر را باید در زمرۀ تمهیدات برای نگارش قانون اساسی جدید، منظور داشت. در اینجا هدفم تأکید بر یک مسئله است: هر دو قانون اساسی ما ـ از قضا به دلایل عکس هم ـ قوۀ مجریۀ بسیار ضعیفی تأسیس کرده است و از این بابت، محل ایراد جدیست. به نظر من، باید هنگام نگارش قانون آینده، به رفع این نقص بزرگ، توجه داشته باشیم. یادآوری کنم که مقصودم محتوای این دو قانون است، نه نحوۀ عملی ادارۀ کشور. چون میدانیم که ایران در دو استبداد پهلوی و اسلامی، نه به طرز مطلوب مردمش، ولی کمابیش با اقتدار اداره شده. موضوع این است که این ترتیب اداره، در هیچیک از دو مورد، معنای اقتدار قوۀ مجریه نداشته است و نباید اینها را با هم اشتباه گرفت. قدرتی که عملاً بر این اداره نظارت کرده، یا خارج از قانون اساسی عمل کرده (پهلوی) و یا در داخل این قانون (جمهوری اسلامی)، ولی در هیچ حالت «قوۀ مجریه» نبوده است.
وقتی صحبت از قانون اساسی میشود، ما معمولاً در وهلۀ اول به مجلس و قوۀ مقننه توجه میکنیم، چون بنا به افکار رایج از ابتدای تجدد سیاسی که در ایران با انقلاب مشروطیت استقرار یافته، مجلس را محل دفاع از آزادیها میشماریم، نه مجریه را. ولی ادارۀ مملکت در درجۀ اول توسط مجریه صورت میپذیرد و در دمکراسی، مجریه همانقدر نمایندۀ ملت و مسئول حفاظت از آزادی است که دو قوۀ دیگر و تزلزل مجریه، به همان اندازه میتواند به ضمانت آزادی لطمه بزند که ضعف دو قوۀ دیگر. مجریه را، چه مستقیم و چه غیر مستقیم، مزاحم آزادی یا قوه ای خنثی فرض کردن خطاست. اختیار حکومت که به نوعی در قوۀ مجریه خلاصه میشد، تا قبل از تحولات دوران مدرن که با تأسیس یا تقویت مجالس نمایندگی، صورت گرفت، در دست نمایندگان مردم نبود و مجالس برای تغییر این وضع تأسیس گردید. ولی در دوران دمکراسی، مجریه هم منتخب مردم است، حال به طور مستقیم یا غیر مستقیم. باید این تغییر بنیادی را در نظر داشت و هنگام نگارش قانون اساسی طوری رفتار نکرد که گویی فقط مقننه و قضائیه جانبدار و دادرس مردم هستند. مجریه، اول قوۀ دولتی و در دمکراسی، اول خدمتگذار مردم است و در همه حال، ادارۀ مملکت، مشروط است به اقتدار این قوه. به هر حال، کار هیچکدام سه قوه را نمیتوان به دیگری واگذار کرد و هیچیک را نیز نمیتوان به ضرر آن دو دیگر، بیش از حد تضعیف نمود.
حال بپردازیم به سوابق ضعف مجریه در ایران.

شاه و مجریه
برای روشن شدن مطلب، باید به انقلاب مشروطیت و نگارش قانون اساسی بازگشت.
نهاد محور این انقلاب، مجلس بود که برای اولین بار در ایران تشکیل میشد. تشکیل عدالتخانه وافی به مقصود نبود و با وجود اینکه در ابتدا شعاری همه گیر شد، به سرعت از میانه حذف گشت. مجلس قرار بود که زبان ملت باشد و ثبت کننده و حافظ حقوقش در مقابل شاه که حاکم مطلقه بود.
تفسیر قانون اساسی مشروطیت، کار بسیار مشکلی است. اول به دلیل طولانی بودن و پیچیدگی نگارش آن که تحت عنوان نگارش «نظامنامۀ مجلس» شروع شد و نیز تحولش از «شارت» (charte) که از سوی پادشاه اعطأ میگردد، به قانون اساسی (constitution) که توسط نمایندگان ملت نگاشته میشود. دیگر متروک شدن بعضی از اصولی که زیر فشار دربار و روحانیان، در قانون اساسی جا گرفته بود و بلافاصله بعد از سقوط استبداد صغیر و سپس در مجلس دوم، عملاً از اعتبار ساقط گشت. این مشکل با از بین رفتن صورتجلسه های کمیسیون نگارش قانون اساسی (هنگام به توپ بسته شدن مجلس) که میتوانست مبنای اساسی برای تفسیر آن باشد، بسیار هم تشدید شده است.
ولی با اینهمه، یک خط منطقی در نگارش آن روشن است: کوشش برای محدود کردن و در نهایت تشریفاتی کردن اختیارات شاه. نکته در اینجاست که شاه که صاحب اصلی اختیار حکومت بود، در عمل و در نظر مجلسیان، چهرۀ موجود مجریه بود. در اصل بیست و هفتم متمم، رسماً ذکر شده بود که «قوۀ مجریه مخصوص به پادشاه است»، یعنی کم کردن اختیارات شاه، عملاً با کم کردن اختیارات مجریه و هر چه تابع کردنش نسبت به مجلس یکی فرض میشد. در قانون اساسی مشروطیت، نه فقط تشریفاتی کردن اختیارات شاه، که تضعیف مجریه، به سود مجلس انجام گرفت.
خلاصه کنم. قانون اساسی مشروطیت متن بسیار مهمی است و چنانکه بارها تکرار شده، خونبهای شهدای مشروطیت و سند آزادیخواهی ملت ایران است. ولی با تمام این احوال، از بابت عملی، قانون خوبی نیست، یا لااقل میتوان گفت که استفادۀ درست و مطابق روح این قانون که آزادیخواهی و تجویز دمکراسی است، مشکل است و در نهایت مشکل زا. نقص اصلیش که ضعف ساختاری مجریه است، در دوران مصدق که با مجلس اختلاف پیدا کرد و برای حل دمکراتیک این اختلاف، متوسل به رفراندم و تصمیم ملت شد، به بارزترین شکل هویدا گشت. کودتا هم که اصلاً صورت مسئله را تغییر داد و اشکالات قانون اساسی، با خودش به دست فراموشی سپرده شد.
مسئله اینجاست که قدرت پادشاه نظام قدیم ایران، به هیچوجه مترادف قدرت قوۀ مجریه نبود و یکی نمودن اینها در عمل و کوشش در تضعیف قدرت شاه که باید در حقیقت به هیچ میرسید، به نفع مجلس، بر تعریف درست قوۀ مجریه و اقتدارش تأثیر منفی میگذاشت که گذاشت. مثالهایش را از نظر بگذرانیم.
یکی از نشانه های این سردرگمی، تعریف نشدن مقام نخست وزیر (صدراعظم) و اختیاراتش در قانون اساسی بود. صدراعظم را شاه معین کرده بود و همو بود که از سوی دربار با مجلس طرف مذاکره بود. در این شرایط نمیشد تعیین وی را به مجلس محول کرد، چون دیگر کسی نمیتوانست نقش نمایندۀ دربار را ایفا نماید. به همین دلیل، در قانون مشروطیت، فقط صحبت از وزراست. داستان رأی تمایل و اینها، همه جزو سنن پارلمانی است، نه نص قانون اساسی. از آنجا که تعویض نظام سیاسی، باید به طور مشترک، توسط نهاد های موجود و نهاد های نوپا انجام میگرفت، شاید این نوع مشکلات اجتناب ناپذیر بود.
مهمترین امتیاز مجلس، پیچیدگی روش انحلال آن بود. انحلال ناپذیر بودن مجلس اول که مؤسسان بود، در دستخط جداگانه از شاه اخذ گردید، طبیعی هم بود که اخذ شود، چون مجلس مؤسسان اصولاً قابل انحلال نیست. در قانون اساسی مشروطیت، مجلس شورا فقط در صورت تقاضای دو سوم از نمایندگان سنا همزمان با درخواست هیئت وزرا قابل انحلال بود. ولی این روش پیچیده هم، به دلیل تشکیل نشدن مجلس سنا، قابل استفاده نبود.
از سوی دیگر، حق تفسیر قانون اساسی با مجلس بود. در قانون اساسی آمده بود که حق تفسیر قوانین با مجلس است و مجلس، خود این حق را به قانون اساسی نیز تعمیم داد.
پارلمان ایران تک مجلسی بود. مجلس سنا که تأسیسش به عنوان امتیاز به محمدعلیشاه داده شده بود تا نیمی از اعضایش را پادشاه تعیین نماید، بعد از سقوط استبداد صغیر، هیچگاه بر پا نشد و آنهم ماند تا بعدها که محمدرضاه شاه، این ارث را طلب کند.
در نهایت، قانون اساسی مشروطیت، مجلسی به نهایت درجه قدرتمند تأسیس کرد که البته خودش هم به دلیل کوتاهی دورۀ مقننه (دو سال) موقعیت چندان مستحکمی نداشت. طی سالهای اخیر، این امر مورد توجه و تأکید پژوهشگران قرار گرفته ست.
در دوره ای که محمدرضاه شاه، قدرت اینرا نداشت که قانون اساسی را یکسره زیر پا بگذارد، کوشید تا میراث محمدعلیشاه را زنده کند و سهم وی را از قدرت حکومتی و در حقیقت مجریه، غصب نماید که روی کار آمدن مصدق این امکان را از او سلب کرد. بعد از مصدق هم که دیگر احتیاجی به این تدابیر نبود.

رهبر و مجریه
قانون اساسی مشروطیت، در کل سامانه ای بود که حاکمیت ملت در مرکز آن قرار داشت ولی برخی اصول که در کشاکش نگارش قانون اساسی به صورت امتیاز به شاه و روحانیت واگذار شده بود، به صورت موانعی در برابر ارادۀ ملت قرار گرفته بود. با این وجود، اصل مطلب روشن بود و آنچه در تفسیر قانون اساسی مد نظر قرار میگرفت، دمکراتیک و لیبرال بودن نظامی بود که این قانون تجویز مینمود. برای همین بود که تا انقلاب اسلامی، درخواست اجرای قانون اساسی، در کشور ما مترادف خواست برقراری آزادیها بود، نه چیز دیگر.
از این دیدگاه، ساختار قانون اساسی جمهوری اسلامی درست قرینۀ عکس قانون اساسی مشروطیت است. در اینجا تمامی هّم نگارندگان متوجه کشیدن حصاری بوده است به دور ارادۀ ملت که ترتیب دمکراتیک ابراز آن، قابل نفی نبود، حتی توسط پیروزمندان انقلاب اسلامی. این حصار از هر سه قوه میگذرد و البته پشتوانه اش مقام رهبری است که ورای هر سه قوه قرار دارد و جامع قدرت دولتی است ـ در حدی بسیار بالاتر از پادشاهان نظام قدیم، یا دو پادشاه نظام پهلوی.
اسلامگرایان، در وهلۀ اول، به تجربۀ مشروطیت نظر داشتند و متوجه به جلوگیری از تکرار آن تجربه و اتخاذ تدابیری بودند که صورت دفاع از اختیارات رهبر و روحانیت را داشت. دیرتر و بعد از تحکیم قدرت و راحت شدن خیالشان بود که به فکر نوآوری های ابتکاری، مانند تأسیس شورای تشخیص مصلحت و شورای بازنگری قانون اساسی افتادند که هر دو در جای خود، قابل توجه است.
در استراتژی محدود کردن دخالت ملت در کشور داری، مهمترین بخش مساعی متوجه مجلس بود. یاد مجلس اول و متروک شدن اصل مربوط به حضور پنج مجتهد که در مجلس دوم عملاً لغو شد، اسلامگرایان را به تأسیس شورای نگهبانی سوق داد که به هیچوجه نتوان از روند قانونگذاری کنارش گذاشت. در مجلس اسلامی، عموم قوانین مصوب باید برای کسب اعتبار، از تأیید این شورا برخوردار گردد. تأسیس شورای تشخیص مصلحت نظام که بعداً واقع شد و قدرت شورای نگهبان را محدود ساخت، چنانکه از عنوانش هم پیداست، به هیچوجه در جهت دخالت دادن مردم، صورت نگرفت. مقصود ساختن راهی مشخص بود، برای کنار گذاشتن احکام اسلام، در مواردی که مصلحت نظام چنین اقتضأ میکرد.
فراموش نکنیم که نظامی توسط این قانون تجویز میشود و معیار اصلی تفسیر آن است، فاشیسم اسلامی است. ولی اینرا نیز از یاد نبریم که فاشیسم اسلامی، بر خلاف نمونه های اروپایی ان که نظام سربازان از جنگ برگشته بود و به همین دلیل، نوعی خصلت شبه نظامی داشت، فاشیسم حقوقدانان یا به عبارت دقیقتر فقهاست. این نظام قانونگراست و طرز کارش با اسلاف اروپایی خود، تفاوتهایی در خور توجه دارد. اینها مصرند که هر چه میکنند، تا حد امکان صورت مدون و قانونی بگیرد. نه اینکه در آن احکام حکومتی وجود ندارد، دارد و مثل همه جا، دارد، ولی اصل نیست. اصل تدابیر تثبیت شدۀ حقوقی است. دلبستگی شان به قانون اساسی شان، به مقدار زیاد از اینجا سرچشمه میگیرد.
قضائیه که در ایران توسط مردم انتخاب نمیشد، ولی مرجع دادخواهی آنها بود، حصار دیگری شد. اسلامی کردنش و دادن اختیار آن به دست روحانیت اسلامگرا، این مرجع تظلم را که ممکن بود در شرایط بحرانی بتواند به نفع ملت وارد عمل شود و احیاناً سیاسی عمل کند، از دسترس مردم دور ساخت.
ولی اصل داستان مقام رهبری بود و این مقام بود که اختیارات مجریه را از آن خود کرد و جز قلیلی از آنها را در دست قوۀ مجریه، باقی نگذاشت.
اینجا دیگر صحبت از شاهی نبود که قدرت را در دست دارد و باید این قدرت را از او گرفت و محدودش ساخت. خمینی رهبر بلامنازع انقلاب بود و با سقوط نظام قبلی، در نقطۀ اوج قدرت خود قرار داشت. قدرتی که هیچ نهاد و هیچ تدبیر حقوقی یا سنتی محدودش نمیساخت و با مورد پادشاه نظام قدیم یا پهلوی، قابل مقایسه نبود. به علاوه، وی دو نقش را همزمان ایفا میکرد، هم رهبر مذهبی و مرجع تقلید بود و هم رهبر انقلاب. این دو در عمل با هم آمیخته بود و از دید اسلامگرایان، وجه مذهبی اقتدار او بود که پایه بود و قرار بود تکیه گاه مقام انقلابیش باشد و نقطۀ شروع اسلامی کردن همه چیز. از آنجا که قصد، مرکز قرار دادن اسلام در قانون اساسی بود و موقعیت رهبر نیز میبایست صورت نهادی میگرفت و از شخص خمینی فراتر میرفت، همین رهبر محور قانون اساسی (یا به عبارت رایج، عمود خیمۀ نظام) شد و مانع اصلی دخالت ملت در تعیین سرنوشت خود. یعنی چیزی مثل پادشاه مستبد نظام قدیم که از قانون اساسی قبلی بیرون بود، این بار در دل قانون اساسی، اختراع شد. این شاید مطمئن ترین راه بود برای محدود کردن اختیارات ملت، به هر صورت، حتماً دم دست ترین راه بود. اینرا هم اضافه کنم که ترتیبات جانشینی که در نسخۀ اول قانون اساسی اسلامی، مدل انقلابی اقبال گستردۀ مردمی (نوعی بیعت، یا به قول فرنگیها acclamation) را هم در نظر داشت و ممکن بود در آینده خطر آفرین شود، هنگام بازبینی حذف شد تا هیچ راهی برای دخالت مستقیم مردم در تعیین رهبر باز نماند.
تنها مقامی که به هر صورت اساساً انتخابی مانده بود، چون نمیشد رسماً دست مردم را از گزینشش کوتاه کرد، رئیس جمهور بود، کسی که قاعدتاً در مقام ریاست قوۀ مجریه قرار میگیرد. به همین دلیل، محدود کردن قدرت مجریه، در دستور کار قرار گرفت و صورتی را پیدا کرد که در قانون اساسی میبینیم. اصل شصتم، به صراحت میگوید که اعمال قوۀ مجریه، جز در مواردی که به عهدۀ رهبر است، از طرف رئیس جمهور و وزرأ انجام میگردد. اختیاراتی که از رئیس جمهور گرفته شده، به حساب شخص رهبر واریز گردیده است. از فرماندهی کل قوا گرفته تا تعیین بسیاری مقامات مهم و…
علاوه بر تمامی اینها، رهبر از امتیاز بسیار مهم دیگری هم برخوردار است که رسماً به این عنوان در قانون اساسی ضبط نگشته و مهمترین آنها شراکت است در نگهبانی از قانون اساسی از طریق حل اختلافات سه قوه که با در نظر گرفتن نقش وی در تعیین اعضای فقیه شورای نگهبان، وی را به نگهبان اصلی این قانون و به عبارت دقیقتر نگهبان نظام سیاسی که هستۀ اصلی و هویت قانون اساسی است، تبدیل کرده است.
گذرا بگویم که در این قانون، اصلاً راهی برای انحلال مجلس در میان نهاده نشد، حتی توسط رهبر. ولی این اختیار نیز در درجۀ اول، از رئیس جمهور که با مجلس طرف است، سلب گشته، نه از رهبر.

مقایسه
خلاصه اینکه در دو قانون اساسی که کشور ما به خود دیده است، قوۀ مجریه، به دو دلیل عکس هم، از ابتدای کار نگارش قانون، تضعیف گشته است و این امر وضعیتی پیش آورده که اجرای تمام و کمال قانون، صرفنظر از میدانی که به انعکاس خواستهای ملت میدهد، هیچگاه نتوانسته است صورت متعادلی از کارکرد سه قوه و کلاً ادارۀ مملکت را تضمین نماید. بار اول، از حوزۀ قانون بیرون رفتیم، این بار، مقام رهبر پیدا شد که وحدت قدرت دولتی را، نه از طریق همکاری سه قوه و ادارۀ تعادل و تفکیک قوا، که با فراتر رفتن از هر سۀ آنها، تحقق ببخشد و به عمل بگذارد. بار اول، مجریه، تضعیف شد چون استبدادی تصور میشد، بار دوم تضعیف شد، چون دمکراتیک بود. دلایل، قرینۀ هم بود، ولی نتیجه، در هر دو مورد، مشابه و بسیار منفی بود.
امروز دیگر بحث مجریۀ استبدادی در میان نیست. اگر این قوه ضعیف باشد، آزادی بیشتر نمیشود، دولت ضعیف میشود و کار به دست مراجعی میافتد که صلاحیت قانونی برای احراز آن ندارند (نوعی استبداد پنهان در پشت قانون) یا اینکه بحرانی ایجاد میگردد که قانون اساسی را فلج میکند و میتواند به برقراری استبداد بیانجامد، استبدادی که بی حجاب قانون عمل خواهد کرد.
روشن است که تدابیر لازم برای نگارش قانون اساسی آینده را نمیتوان به این نکته، محدود ساخت. ولی اهمیتش را که در درجۀ اول قرار دارد، باید همیشه مد نظر داشت. ایران آینده، به دلایل گوناگون و از جمله پیشبرد قاطع بازسازی مملکت، محتاج دولت قوی است و در بین قوای دولت، مجریه بازیگر اصلی این بازسازی خواهد بود.
این مقاله برای سایت (iranliberal.com) نوشته شده است و نقل آن با ذکر مأخذ آزاد است
۲۹ آوریل ۲۰۱۹
به تلگرام ایران لیبرال بپیوندید
https://t.me/iran_liberal

 
 

نظرات

نظر (به‌وسیله فیس‌بوک)