آیا رئیس‌جمهور در برابر جمهور پاسخگوست؟

ریاست جمهوری را باید یک «مقام تشریفاتی» دانست و یا حداکثر، معاونی که زیر نظر ولیّ‌امر و در حدّ تفویض اختیار از سوی او انجام وظیفه می‌کند؛ زیرا کلیۀ اختیارات اجرایی حکومت، از آنِ رهبری است… از‌این‌رو، می‌توان نتیجه گرفت که هر چند «اشخاص» کم و بیش دارای ضعف و کاستی‌اند، ولی تا وقتی «جایگاه قانون» تثبیت نشود، با جابجایی محمود با محمد یا محسن و یا…، تغییر چندان مهمی اتفاق نمی‌افتد.

بر اساس بسیاری از نظریات مبتنی بر ولایت‌فقیه، ریاست جمهوری، «محلی از اعراب» ندارد و نمی‌توان بالاصاله، موقعیتی برای او در تصدّی قوۀ مجریه و ریاست بر آن اثبات کرد. از‌این‌رو، ریاست جمهوری را باید یک «مقام تشریفاتی» دانست و یا حداکثر، معاونی که زیر نظر ولیّ‌امر و در حدّ تفویض اختیار از سوی او انجام وظیفه می‌کند؛ زیرا کلیۀ اختیارات اجرایی حکومت، از آنِ رهبری است: «انّ المسئول فی الحکومه الاسلامیه هو الامام و السلطات الثلاث ایادیه و اعضائه».

اینک این سؤال مطرح می‌شود که اگر این تحلیل فقهی، پذیرفته شود و همان‌گونه که برخی از فقهاء برجستۀ نظام بدان معتقدند، تأیید گردد، آیا به استناد «قانون اساسی» می‌توان موقعیت بالاتر و اختیارات بیشتری برای ریاست جمهوری اثبات کرد؟ به تعبیر دیگر، سؤال این است که با این ذهنیّت فقهی، قانون اساسی‌ای که اختیاراتی برای رئیس‌جمهور در نظر گرفته، چه وضعی پیدا می‌کند؟ و آیا رئیس‌جمهور می‌تواند به استناد قانون اساسی، اختیاراتی را برای خود اثبات کرده و در برابر نظر فقهی فقهای شورای نگهبان، مقاومت کند؟

به نظر می‌رسد که شورای نگهبان _ نه فقط به لحاظ شرعی _ بلکه به لحاظ قانونی نیز چنین حقی را برای رئیس‌جمهور به رسمیّت نمی‌شناسد؛ زیرا تصریح قانون اساسی به اینکه قوۀ مجریه «زیر نظر رهبری» قرار دارد و تصریح به «ولایت‌مطلقه» در هنگام بازنگری، مانع هرگونه اختیاری به عنوان یک «حق قانونی ثابت» برای رئیس‌جمهور می‌شود و «همۀ اختیارات» مطرح در قانون اساسی _ برای رئیس‌جمهور _ را تابعی از خواست رهبری و عدم مخالفت ایشان، قرار می‌دهد؛ یعنی هر اختیار او را محکوم مقام مافوق قرار داده و راه را برای سلب اختیار از وی در کلیۀ امور قانونی، باز می‌گذارد.

محکوم بودن اختیارات ریاست جمهوری در برابر رهبری، به مواردی که تصمیم رئیس قوۀ مجریه، بر خلاف مصلحت کشور باشد، اختصاص ندارد و نباید آن را به موارد نادر و استثنائی که اقدام رئیس‌جمهور، بحران‌آفرین است، محدود دانست؛ زیرا علاوه بر اینکه چنین «قیدی» برای اختیارات مقام مافوق، لحاظ نشده است، از جهات دیگری نیز رئیس‌جمهور، به شکل کلّی و دائمی _ و نه استثنائی و موردی _ از حق قانونی خود محروم است؛ مثلاً:

الف. طبق قانون اساسی، وزیران توسط رئیس‌جمهور انتخاب شده و از مجلس رأی اعتماد می‌گیرند و از نظر قانون اساسی و حتی قوانین عادّی، فرقی بین وزارتخانه‌های مختلف نیست و رئیس‌جمهور در هیچ یک از آنها، نیاز به موافقت مقام بالاتر ندارد.

ولی آنچه که به عنوان یک رویّه اتفاق افتاده، آن است که رئیس‌جمهور، حق ندارد بدون کسب نظر موافق مقام مافوق، کسی را به عنوان وزیر در وزارتخانه‌های کلیدی؛ مثل امور خارجه و اطلاعات، به مجلس معرفی کند ؛ یعنی او از همان حداقل اختیارات قانونی هم عملاً محروم است؛ چه اینکه پس از این مرحله، اگر او وزیری را در ادامۀ همکاری، فاقد صلاحیت و کارآئی لازم تشخیص دهد؛ اگر چه قانوناً حق عزل او را دارد، ولی در صورت عدم موافقت ولیّ امر، باید اجباراً او را تحمل نموده و به وزارت کسی که چه بسا _ هیچ اعتمادی به او ندارد _ تن داده و حضور وی را در کابینه‌اش بپذیرد و تنها راه برای او این است که اگر آن وزیر را نمی‌خواهد و نمی‌تواند تحمل کند، از ریاست جمهوری، کناره‌گیری کند، ولی وزیر را نمی‌تواند کنار بگذارد و بالاتر آنکه در برابر اقدامات چنین وزیری، باید در مقابل مجلس و نمایندگان پاسخگو بوده و از او دفاع نماید!

ب. اختیارات قانونی رئیس‌جمهور، می‌تواند با نهادهایی که خارج از قلمرو قانون و به اتکاء نظر رهبری تأسیس می‌شود، از او گرفته شود؛ مثلاً رئیس قوۀ مجریه باید از نظر شورای عالی انقلاب فرهنگی، تبعیت کند و در حالی‌که این شورا اختیارات قانونی دولت را در قلمرو مسائل اجرایی از او سلب می‌کند – از قبیل اینکه دربارۀ رؤسای دانشگاه‌ها، تصمیم‌گیری می‌کند- باید تسلیم آن گردد و باز هم بالاتر آنکه باید در قبال عملکرد آموزش عالی کشور در برابر مجلس پاسخگو باشد.

میرحسین موسوی در زمان نخست وزیری خود در تاریخ ۳۱مرداد ۱۳۶۱ از شورای نگهبان، استفسار کرد که «ستاد انقلاب فرهنگی، بدون مشورت با دولت تصمیماتی را اتخاذ و برای اجرا به دولت ابلاغ می‌نماید… پاسخگوی تصمیمات ستاد در مقابل مجلس، کدام ارگان خواهد بود؟» پس از گذشت حدود یک سال در تاریخ ۸تیر ۱۳۶۲، شورای نگهبان پاسخ داد که از مقام معظم رهبری کسب تکلیف شود!

ج. امور اجرایی کشور اگر به دو بخش مهم و عادی تقسیم شود، بخش مهم و اساسی آن خارج از اختیار رئیس‌جمهور است. به این معنا که رهبری فراتر از آنکه «سیاست‌های کلی» نظام را با توجه به نظر مجمع تشخیص مصلحت، تعیین می‌کند ، تصمیم‌گیری در «مسائل مهم اجرایی» را هم در دست دارد و در حالی‌که این بخش در قانون اساسی در شمار اختیارات رهبری شمرده نشده است، اما رویّۀ فعلی، آن را از رئیس‌جمهور سلب کرده است. از‌ این‌رو، اساسی‌ترین مسائل روابط خارجی کشور؛ از قبیل مذاکره یا عدم مذاکره با قدرت‌های بزرگ جهانی و یا سطح روابط با دولت‌های بزرگ و نیز مهم‌ترین مسائل اقتصادی و یا فرهنگی جامعه، نیازمند کسب نظر موافق رهبری است.

و اگر در نظر داشته باشیم که مسائلی مانند نوع رابطه با شیطان بزرگ در بسیاری از مسائل خارجی و داخلی کشور ما تأثیرگذار است، روشن می‌شود که قدرت مانور دولت و شخص رئیس‌جمهور در مجموعۀ معضلات کشور، تا چه حد، محدود و مضیّق است؛ زیرا او از یک سو، در مسائل مهم، هیچ‌گونه اختیاری ندارد و از سوی دیگر، در مسائل عادی هم هر چند اختیار دارد، ولی چون این مسائل به شدت تحت تأثیر مسائل اساسی است، عملاً اختیار او فایده زیادی ندارد. بر این اساس، باید گفت اختیارات اجرایی رئیس‌جمهور در کشور ما، در دو مرحله، مضیّق و محدود گردید: مرحلۀ اول هنگام تدوین قانون اساسی بود که اعضای این مجلس به اصرار شخصیت‌هایی؛ مانند آیت‌الله منتظری، مهم‌ترین اختیارات اجرایی را به او نسپردند. مرحلۀ دوم هم پس از تدوین قانون اساسی بود که همان اختیارات مصرّح در قانون اساسی نیز با ضمیمه‌شدن تبصره‌هایی از سوی مقام ولایت محدودتر گردید. در اینجا مناسب است فقهای شورای نگهبان توضیح دهند: کسی که «بالفعل» نسبت به برخی از اختیارات قانونی خود مسلوب‌الاختیار است و «بالقوه» نیز نسبت به برخی دیگر، چگونه می‌تواند سوگند یاد کند و قسم بخورد که «پاسدار قانون اساسی کشور باشم»؟ آیا او می‌تواند به جِدّ قصد نموده و انشاء کند که:

«سوگند یاد می‌کنم… از آزادی و حرمت اشخاص و حقوقی که قانون اساسی برای ملت شناخته است حمایت کنم»؟

روشن است که این سخن به معنای نفی مسؤولیت رئیس‌جمهور در قبال اقداماتش و تبرئۀ او در تقصیراتش نیست، بلکه بدان معناست که «مسؤولیت»، فقط به اندازۀ «اختیارات» است و در جایی که او اختیاری ندارد و مطابق دستور عمل می‌کند، انتظار پاسخگویی از او نباید داشت و برای مؤاخذۀ او، ابتدا باید سهم نهادهای دیگر؛ مانند مجلس، نیروهای مسلح و رهبری را در شکل‌گیری وقایع و روند حوادث مشخص نمود، سپس با کسر این سهام، وی را به اندازۀ سهم خاص خودش، مؤاخذه کرد.

البته نویسنده، مدت‌هاست که با یک اشکال جدی‌تر و کلی‌تر مواجه است و به همین دلیل، هنوز نتوانسته، پایه و اساسی برای «اعتبار قانون اساسی» در جمهوری اسلامی پیدا کند. عده‌ای اعتبار قانون اساسی را به رأی مردم و عده‌ای دیگر به تنفیذ ولیّ‌فقیه می‌دانند. فرضاً با یکی از این دو مبنا، اعتبار قانون اساسی را اثبات کنیم، ولی اصل چهارم آن، کل این قانون را در معرض تزلزل و بی‌اعتباری قرار می‌دهد. اصل چهارم این است:

«کلیۀ قوانین ومقررات مدنی،جزایی،مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی و سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد».

تا اینجا، هیچ مشکلی وجود ندارد و برای حفظ اصول قانون اساسی، ابهامی ایجاد نمی‌کند، ولی در ادامۀ این اصل، دو مطلب مهم دربارۀ شمول این اصل نسبت به خود قانون اساسی و دربارۀ مرجع تشخیص آن آمده است:

«این اصل بر اطلاق یا عموم همۀ اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر، حاکم است و تشخیص این امر بر عهدۀ فقهای شورای نگهبان است».
بر اساس این ذیل، ممکن است اطلاق یا عموم برخی از اصول قانون اساسی، خلاف شرع باشد و در این صورت، نظر فقهای شورای نگهبان بر اطلاق یا عموم اصول قانون اساسی، «حاکم» می‌گردد.

در سال ۱۳۵۸ که استاد معظّم حضرت آیت‌الله حاج شیخ مرتضی حائری یزدی، پیشنهاد ذیل اصل چهارم را در مجلس خبرگان طرح کرد و به تصویب رساند، طلّابی مانند بنده بسیار خوشحال بودیم که اسلامیت قوانین، تضمین می‌گردد؛ ولی بعدها که فقهای شورای نگهبان به اظهار نظر در مسائل قانونی پرداختند و آشکار شد که آنان «اجتهاد خود» را مبنای داوری قرار داده و هرچه را که با «نظر خود»شان موافق نباشد، «خلاف شرع» تلقی کرده و رد می‌کنند، پی بردیم که این اصل، با معیار قرار دادن فتوای فقهای شورای نگهبان، همۀ اصول قانون اساسی را در معرض تغییر و دگرگونی قرار داده است تا جایی که هر کس به اطلاق یا عموم یک اصل قانون اساسی استناد کند، پاسخش این است که «فتوای من» چیز دیگری است!

در اینجا نمی‌توان همۀ پیامدهای این تفسیر را بیان کرد، ولی با ذکر یک نمونه به خطری که پشت این تفسیر وجود دارد، می‌توان اشاره کرد. در اصل ۳۸ قانون اساسی «هرگونه» شکنجه، ممنوع دانسته شده است و در هنگام تصویب آن، برخی از نمایندگان می‌گفتند که در بعضی از موارد نمی‌توان شکنجه را ممنوع دانست؛ مثل اینکه ربایندگان شخصیت‌های برجستۀ کشور را سیلی بزنیم تا محل آنها را اطلاع دهند. در همانجا رئیس مجلس (آیت‌الله منتظری) و نائب رئیس مجلس (آیت‌الله بهشتی) نسبت به استثناء کردن چنین مواردی مخالفت کردند و نمایندگان با این توضیح شهید بهشتی که: «به محض اینکه این راه باز شد، مطمئن باشید به داغ کردن همه افراد منتهی می‌شود»، به اطلاق و عموم این اصل رأی دادند؛ یعنی در هیچ کجا و به هیچ بهانه‌ای و در هیچ موردی، شکنجه را نمی‌توان تجویز کرد.

ولی وقتی که طرح منع شکنجه به تصویب مجلس رسید ، فقهای شورای نگهبان به آن ایراد شرعی گرفتند و ایرادشان این بود که در برخی موارد ممکن است مصلحت مهمی، وجود داشته باشد که برای تأمین آن بتوان شکنجه کرد. و اتفاقاً برای جواز شکنجه، همان مثال آدم‌ربایی را ذکر کرده و گفتند:

«در تزاحم اهمّ و مهم و دوران بین افسد و فاسد، ترجیح اهمّ و دفع افسد به فاسد، حکم عقل و شرعی است و لذا در مواردی مثل آدم‌ربایی یا بمب‌گذاری، قاضی ممکن است با توجه به ادلّه و اسناد و مدارک و قرائن لازم بداند در خصوص اخذ اطلاعات برای حفظ جان جمع کثیری از مردم، بدون رعایت برخی از بندهای مذکور در مادۀ (۱) اقدام به صدور حکم کند».

بندهای مادۀ (۱) که در مجلس تصویب شده بود و اینک مورد اعتراض شورای نگهبان بود، عبارت است از آنچه در حکم شکنجه است؛ مثل اذیت و آزار بدنی، بازجویی در شب، بی‌خوابی دادن به زندانی، اعمال فشار روانی، استفاده از داروهای روان‌گردان، فحاشی و به کار بردن کلمات رکیک و تحقیر و توهین به زندانی و… که شورای نگهبان ممنوعیت مطلق آن را نمی‌پذیرد و اختیار آن را به قاضی می‌دهد تا برای مصلحت اهم، از این شیوه‌ها استفاده کند و لابد یکی از اهمّ این مصالح، «حفظ نظام» با همان تلقّی خاصی است که در ذهن بسیاری از افراد وجود دارد! حال با توجه به این رأی فقهی حضرات (اولاً) و با توجه به حاکم بودن نظر آنان بر قانون اساسی (ثانیاً)، از اصل ۳۸ قانون اساسی در ممنوعیت مطلق شکنجه چه چیزی باقی می‌ماند؟ و به تعبیر دیگر، این اصل، چه اثر و خاصیتی دارد؟

تدوین‌کنندگان قانون اساسی، مصلحت نظام را در آن می‌دیدند که شکنجه «مطلقاً» ممنوع باشد و هیچ موردی از آن استثناء نشود تا بهانه‌ای برای بروز انحراف، وجود نداشته باشد و بر همین اساس، اصل ۳۸ قانون اساسی را «مطلق و عام» نوشتند و به رأی مردم رساندند، ولی فتوای فقهاء شورای نگهبان این است که شکنجه همیشه برخلاف مصلحت نیست. همان موقع، یکی از نمایندگان مجلس در توضیح نظر شورای نگهبان گفت: «ایراد شورای نگهبان این است که می‌گوید افرادی که می‌دانیم مرتکب جرم شده‌اند، ولی حکم علیه آنان صادر نشده و اقرار آنها می‌تواند مانع از تحقق یک خسارت عمده به کشور باشد، قاضی اجازه داشته باشد با نوعی شکنجه از آنها حرف بکشد».

شبیه همین بحث در اصل ۱۶۸ قانون اساسی هم مطرح است که رسیدگی به جرایم سیاسی و مطبوعاتی را «علنی» و با حضور هیئت منصفه می‌داند. در آنجا هم برخی بودند که می‌گفتند: علنی بودن محاکمات سیاسی، گاه به ضرر مملکت و خلاف مصالح کشور است. پس باید برخی موارد را استثناء کرد و اجازۀ برگزاری غیر علنی محاکمات سیاسی را هم داد. آن روز شهید بهشتی، این رأی فقهی را ابطال کرد و جلوی تزلزل در این اصل را گرفت و آن را بدون استثناء به تصویب رساند. استدلال متین بهشتی این بود که: «اگر مواردی استثناء شود، مانند این است که اصلاً چنین اصلی نداشته باشیم».

به هر حال، اصل چهارم قانون اساسی، سرنوشت عموم و اطلاق همۀ اصول قانون اساسی را به دست فقهای شورای نگهبان می‌سپارد و آنها هم می‌گویند که مقصود از «تشخیص»، رأی و فتوای شخص ماست و در نتیجه، خود را مجاز می‌دانند که برخی موارد را از شمول اصول قانون اساسی خارج کنند و در نتیجه به قول شهید بهشتی، اصل را نابود نمایند؛ چون استثناء کردن در چنین اصولی، به ابطال فلسفه خود اصل و بی‌خاصیت کردن آن می‌انجامد.

مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی نشان می‌دهد که نمایندگان این مجلس که اکثراً از علماء و فقهاء بوده‌اند، حساسیت زیادی نسبت به مسدود کردن همۀ راه‌های احتمالی قوانین خلاف شرع داشته‌اند و در جهت تأمین این مقصود مهم، اصل چهارم را به تصویب رساندند؛ ولی در فضای آن روز، افراد نادری وجود داشتند که به عواقب و پیامدهای این رویکرد التفات داشته و چنین راهکاری را به «سست شدن قانون اساسی» در اثر «احاله دادن به مجهول» می‌دانستند. شهید دکتر «حسن آیت»، از جملۀ این افراد نادر بود که در برابر آن جوّ سنگین گفت:

«اگر ما قانون را به یک نحوی وضع کنیم که همیشه امکان استثناء در آن باشد، آن را دیگر قانون نمی‌گویند. از این جهت، قوانین را دو دسته می‌کنیم؛ یکی قوانین عادی که مجلس شورای ملی، تصویب می‌کند و می‌تواند در آن تجدید نظر کند و دیگری قانون اساسی و اگر بخواهیم قانون اساسی را پایه‌اش را شل کنیم و بگوییم در آن هم باید شک کرد که آیا مخالف اسلام است یا موافق اسلام. به طور اطلاق آمده یا به طور عموم، و… مثل آن است که قانون وضع نکرده‌ایم.»

البته او هم هر چند به اصل مشکل، توجه داشت، ولی گمان می‌کرد که اگر تشخیص به شورای نگهبان سپرده شود این مشکل حل خواهد شد!

در عین حال، اصل چهارم می‌توانست به‌گونه‌ای دیگر، مورد تفسیر و استناد قرار گرفته و نگرانی از چنین پیامدهایی را هم به وجود نیاورد؛ زیرا آیت‌الله شیخ مرتضی حائری که این ذیل را مطرح کرد از مقید کردن قوانین به «اصول شرعیه» دفاع می‌کرد و به آن تصریح نموده بود و البته «اصول شرعیه»، غیر از «اجتهاد» حضرات اعضای شورای نگهبان است و هرگز یک مجتهد نمی‌تواند با معیار قرار دادن فتوای خود، فتوای مجتهدین دیگر را خارج از اصول شرعیه، معرفی کند.

آیت‌الله حائری نمی‌خواست سرنوشت قانون اساسی به استنباط‌های فقهی کسانی سپرده شود که چه بسا با رأی خاص خود، همۀ قانون اساسی را سست و بی‌اعتبار کنند. او در برابر این شبهه که مبادا با این تقیید، هر اصل قانون اساسی با ابهام و اجمال روبرو شود، گفت:
«تقیید به اصول شرعیه است، نه به یک چیز مجهول».

از سوی دیگر، شهید آیت‌الله بهشتی هم که جلسه را اداره می‌کرد، در توضیح این اصل، معیار را «اصول مسلم شرعی» می‌دانست و می‌گفت:

«تکیه، روی تشخیص مخالفت و عدم مخالفت با اصول مسلّم شرعی است».

و روشن است که فقهاء نمی‌توانند در مسأله‌ای که در آن آراء مختلف وجود دارد، رأی دیگران را به مخالفت با «اصول مسلّم شرعی» متّهم سازند.

ولی متأسفانه در تحلیل‌های بعدی، این نکته‌های دقیق و سرنوشت‌ساز، مغفول قرار گرفت و رأی چند فقیه درجه دوم یا چندم، معادل «اصول مسلّم شرعی» تلقی گردید! ای کاش این حضرات در اظهار نظرهای فقهی، همین یک جمله حضرت امام را مورد تأمل قرار داده و از معرفی رأی و تشخیص «خود» به عنوان نظر «اسلام» پرهیز می‌کردند. حضرت امام، همانجا که از شورای نگهبان دفاع می‌کردند، تلویحاً به آنها متذکر می‌شدند که «فتوای خود» را مبنای اظهار نظر قرار ندهند و آنچه را که «خلاف اسلام» است رد کنند:

«شورای نگهبان نمی‌گوید که این خلاف فتوای من است یا خلاف فتوای زید است. او می‌گوید خلاف اسلام است».

در این جمله بین «خلاف فتوای من» با «خلاف اسلام»، تفکیک شده و شورای نگهبان، مرجع برای اظهار نظر در «خلاف اسلام» معرفی شده است، نه اینکه فتوای خود را معیار قرار دهد.

و سخن آخر اینکه

آیا از این مناقشات سی‌ساله نمی‌توان نتیجه گرفت که ما در زمینه «اعتبار قانون» و «نسبت آن با شرع» هنوز در همان نقطه آغازین جمهوری اسلامی قرار داریم و به پیشرفتی نائل نشده‌ایم؟ و یا حتی نمی‌توان گفت که هنوز در همان نقطۀ آغازین نهضت مشروطه‌ایم که مشروطه‌طلبان با مشروطه‌خواهان بر سر قانون نزاع داشتند؟ و آیا تا وقتی به این معضل، به شکل معقول پاسخ داده نشود، می‌توان «نظام» مبتنی بر قانون، بنا نهاد و «نهاد»های مبتنی بر قانون تأسیس کرد؟ و آیا سرنوشت نهاد ریاست جمهوری و تبیین جایگاه آن در نظام ما متوقف بر حلّ این معما نیست؟

از‌این‌رو، می‌توان نتیجه گرفت که هر چند «اشخاص» کم و بیش دارای ضعف و کاستی‌اند، ولی تا وقتی «جایگاه قانون» تثبیت نشود، با جابجایی محمود با محمد یا محسن و یا…، تغییر چندان مهمی اتفاق نمی‌افتد.

والحمد لله رب العالمین

حق‌الناس

نظرات

نظر (به‌وسیله فیس‌بوک)