بررسی وضعیت رژیم حقوقی دریای خزر

چند روز پیش شاهد پخش برنامه ای از صدای آمریکا در ارتباط با دریای خزر بودم که مرا واداشت با مراجعه به مقالات گذشته ام در مقام پاسخگویی و روشنگری برای افکار عمومی ایرانیان برآیم. با توجه به تحولات روابط بین‌الملل در چند دهه اخیر و اعلام استقلال کشورهای جدید در منطقه قفقاز و آسیای میانه، اهمیت دریای خزر با گسترش ظرفیت‌های ایجاد شده رو به افزایش است. در یک کلمه اهمیت دریای خزر را نمی توان کمتر از خلیج فارس برای ایران دانست. دریای خزر به ‌دلیل موقعیت خود در بین دو قاره آسیا و اروپا همواره دارای اهمیت فراوانی بوده و در تمام دوره‌های تاریخی جهت حمل و نقل از آن استفاده شده است. دریای خزر، اگرچه یک آبگیر بسته به‌شمار می‌رود، ولی تمامی مشخصات و خصوصیات یک حوزه دریایی را داراست. در این دریا گونه‌های مختلف زیستی ازجمله انواع ماهیهای خوراکی، فوکهای دریایی، خرچنگ و … زندگی میکنند. همچنین دریای خزر از نظر منابع نفت و گاز یکی از حوضه‌های نفتی مهم دنیا و بعد از حوضه خلیج‌ فارس و سیبری مهمترین حوضه نفتی و گاز دنیا محسوب می‌شود.

یکی از مهم ترین ویژگی اقتصادی خزر، نفت و گاز است. نفت دریای خزر نخستین بار در سال ۱۳۰۲ شمسی یا ۱۹۲۳ میلادی در باکو کشف شد. ذخایر اثبات شده نفت در دریای خزر ۳۵ میلیارد بشکه می‌باشد و این مقدار حدود ۴ درصد از کل ذخایر نفت خاورمیانه می باشد. ذخایر احتمالی نفت این حوزه نیز در حدود ۱۶۳ میلیارد بشکه دیگر برآورد شده‌است. به گزارش اداره اطلاعات انرژی آمریکا در سال ۲۰۱۱، آذربایجان ۵۶۲ میلیارد، روسیه ۱۷ میلیارد و ترکمنستان ۱ میلیارد فوت مکعب گاز در دریای خزر استخراج کردند در حالی که ایران در دریای خزر گاز استخراج نکرد. در سال ۲۰۱۲، آذربایجان روزانه ۸۹۰ هزار بشکه، ترکمنستان ۴۶ هزار بشکه، روسیه ۶ هزار بشکه و قزاقستان ۳ هزار بشکه نفت در دریای خزر استخراج کردند در حالی که سهم جمهوری اسلامی در استخراج نفت صفر بوده است.

هرچند در حال حاضر و چند دهه آینده، نگاه به دریای خزر از دیدگاه منابع انرژی، قابل توجه و تعمق است. اما آنچه دارای ارزش و اهمیت فوق العاده است وجود خود دریای خزر با تمام منابع آن است. آب آن، خطوط کشتیرانی آن، آبزیهای آن، راه‌های ارتباطی که از طریق آن ممکن است. این‌ها همگی ثروت‌های جاودانی و پایان ‌ناپذیر دریای خزرهستند و ما باید چنین نگاهی گسترده و عمیقی به دریای خزر داشته باشیم. هرچند که در حال حاضر نیز نباید از سهم ذخایر نفتی آن و هر آنچه که در قراردادهای قدیمی و پایدار آمده است خود‌داری کنیم، اما ساده‌ لوحانه است که تنها چنین نگاهی به دریای خزر داشته باشیم. چرا که دریای خزر یعنی امید، یعنی زندگی، یعنی ثروت جاودانه، یعنی هویت سبز ایرانی. تلاش همگی ما باید معطوف به این اصل باشد که دریای خزر را همانگونه که به ما به ارث رسیده است، زلال، شفاف، پاک و ایمن به آیندگان بسپاریم. نه کمتر و نه بیشتر.

رژیم حقوقی:
اگر دریای خزر را دریا بدانیم، این پهنه آبی مشمول کنوانسیون ۱۹۸۲ سازمان ملل در باره قوانین دریاها می شود. به موجب این کنوانسیون، آبهای ساحلی هر کشور تا فاصله ۲۲ کیلومتری ساحل آن کشور، دریای سرزمینی و تا فاصله ۳۷۰ کیلومتری ساحل آن کشور منطقه اقتصادی انحصاری آن کشور محسوب می شوند. اما اگر دریای خزر را دریاچه بدانیم در آن صورت مشمول کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها نمی‌شود و رژیم حقوقی آن تنها میتواند بر اساس توافق کشورهای ساحلی دریای خزر تعیین شود.
اصولا وضعیت حقوقی دریای خزر به وسیلهٔ سه معاهدات ۱۲۰۷ شمسی یا ۱۸۲۸ میلادی، ۱۳۰۰ شمسی یا ۱۹۲۱ میلادی و۱۳۱۹ شمسی یا ۱۹۴۰ میلادی میان ایران و روسیه و بعدها ایران و شوروی، مشخص شده است. براساس قرارداد ترکمانچای به ‌سال ۱۲۰۷ / ۱۸۲۸، ایران از داشتن نیروی دریایی در دریای خزر محروم شده بود. هر چند در آن زمان ایران هیچگونه نیروی دریایی و یا کشتی نظامی نداشت و ۱۰۲ سال بعد نخستین نیروی دریایی مدرن ایران درسال ۱۳۰۲ به توسط رضا شاه تاسیس گردید. اما روسیه نگران دخالتهای دولت انگلستان در این دریاچه بود. اما درعهدنامه دوستی ایران و روس به‌ سال ۱۳۰۰/ ۲۶ فوریه ۱۹۲۱ به تساوی، به ایران و شوروی حق کشتی رانی جنگی داده شد. همچنین ایران و شوروی دارای حق مساوی برای کشتیرانی و ماهیگیری در دریای خزر گردیدند. همچنین در قرارداد بازرگانی و دریانوردی به‌ سال ۱۳۱۹ / ۲۵ مارس ۱۹۴۰ جزئیات رژیم دریانوردی مشخص گردید و مقرر شد که هر دو کشور تا فاصله ۱۸ کیلومتری از سواحلشان از حق انحصاری ماهیگیری برخوردار هستند و کشتی های هیچ کشوری جز این دو کشور حق حضور در دریای خزر را ندارند. لازم به ذکر است که این معاهدات، هیچ اشاره‌ای به چگونگی استفاده از منابع بستر دریا را مطرح نمی‌کنند.

مناقشات بین‌ کشورهای ساحلی:
پس از فروپاشی شوروی در ۱۹۹۱ و اضافه شدن کشورهای نوبنیاد آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به کشورهای ساحلی دریای خزر، مناقشات بر سر وضعیت حقوقی دریای خزر در بین کشورهای ساحلی آغاز شد. مناقشات راجع به میزان مالکیت این دریا بین کشورهای هم جوار، در طول دو دهه گذشته جریان دارد. سه مساله اصلی در این مناقشات به ترتیب عبارتند از:
۱- منابع نفت و گاز،
۲- تحدید حدود آبی سطح و بستر دریا
۳- سهم ماهیگیری
در ابتدای سالهای دهه نود موضع¬گیری فدراسیون روسیه به ¬عنوان جانشین شوروی سابق این بود که دولت‌¬های جدید الاستقلال حاشیه دریای خزر باید تا تعیین رژیم حقوقی جدید، پایبند مفاد عهدنامه¬‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ باشند. روسیه با تقسیم بستر دریای خزر مخالف بود و هر¬گونه اقدام یک طرفه در بهره¬‌ برداری از منابع زیربستر دریای خزر را غیرقانونی قلمداد می‌¬کرد. روسیه در این خصوص طرح پروتکلی را در مورد تشکیل کمیته بستر دریای خزر به صورت نیمه رسمی به ¬طرف ایرانی ارائه کرده بود که در آن، بستر دریای خزر ثروتی عمومی و متعلق ¬ به همه کشورهای ساحلی حاشیه دریای خزر دانسته شده بود و فعالیت در آن، می¬‌بایست با رعایت مصالح کلیه کشورهای ساحلی و بر اساس مقررات کمیته بستر دریا انجام گیرد. روسیه همچنین پیشنهاد کرده بود که نوار۱۰ مایلی برای حاکمیت انحصاری کشورهای همجوار خزر در سواحل دریا مدنظر قرار گیرد. البته مواضع روسیه همواره ثابت نبوده و سیاست آن بیشتر بر فرصت طلبی و اعمال فشار روانی استوار بوده است. مواضع متناقض این کشور نیز همواره مشهود بوده است. مثلاً در حالیکه وزیر امور خارجه روسیه از تئوری دریاچه حمایت می‌کند، بزرگترین کمپانی‌های نفتی ملی روسیه از تقسیم دریای خزر حمایت می‌¬کنند و در عین حال از حمایت بالای روسیه برخوردارند. روس‌ها همواره مخالف آن بودند که رژیم جدید دریا براساس تقسیم زیر بستر و روی بستر به حوزه‌های اختصاص ملی تنظیم شود چه که در آن صورت روس‌ها مرزهای آبی خود را با ترکمنستان و ایران از دست داده و عملاً کنترل خود را بر دریای خزر از کف می‌دهند.

تا سال ۱۹۹۱، روسیه و ایران خواهان آن بودند که کشورهای ساحلی دریای خزر به طور مشاع از این دریا بهره‌ برداری کنند در حالی که سه کشور دیگر دریای خزر خواهان تقسیم آن بودند. اما روسیه در سال ۱۹۹۸ به صورت یکجانبه موضع خود را تغییر داد و در سال ۱۳۸۰/ ۱۹۹۸ با امضای یک موافقت نامه دو جانبه با قزاقستان، بخش شمالی دریای خزر را، بر اساس خط میانه، با این کشور تقسیم کرد. این موافقت نامه نخستین موافقت نامه برای تقسیم دریای خزر در پی فروپاشی شوروی بود. کشورآذربایجان نیز در نوامبر ۲۰۰۱ با قزاقستان و در سال ۱۳۸۱/ سپتامبر ۲۰۰۲ با روسیه بر سر تقسیم دریای خزر به توافق رسید. و سرانجام، آذربایجان، روسیه و قزاقستان، در ماه مه ۲۰۰۳، موافقت نامه سه جانبه ای در باره تقسیم دریای خزر امضا کردند. در این پروتکلهای دو جانبه‌ با وصل کردن دو سر نقاط ساحلی این کشورها عملا حدود ۶۸ درصد بستر دریای خزر در اختیار این سه کشور قرار گرفت. سهم قزاقستان ۲۸ درصد، سهم آذربایجان ۲۱ درصد و سهم روسیه ۱۹ درصد از دریای خزر بود. در نتیجه، حدود ۳۱ درصد از دریای خزر برای ایران و ترکمنستان باقی ماند. اگر ایران و ترکمنستان این منطقه را بر اساس خط میانه تقسیم کنند، سهم ترکمنستان حدود ۱۸ درصد و سهم ایران حدود ۱۳ درصد می شود. اما جمهوری اسلامی و ترکمنستان این نوع تقسیم بندی دو جانبه را هرگز برسمیت نپذیرفته‌اند و نظام تقسیم دریا را غیرقابل قبول می‌دانند.

این وضعیت به چند دلیل منافع و امنیت ایران را تضمین نمی‌کند. نخست آنکه مطابق با این فرمول سهم ایران از زیر بستر دریا تنها ۱۳درصد خواهد بود؛ دوم آنکه حوزه ایران دارای منابع شناخته شده نفت و گاز نیست و بیشتر ذخایر نفت در حوزه‌های آبی قزاقستان و آذربایجان قرار می‌گیرد؛ سوم آنکه حوزه ایران بسیار عمیق بوده که کار اکتشاف و استخراج را مشکل می‌کند؛ چهارم اینکه این مدل امکان فعالیت مشترک کشورهای ساحلی خزر در امور اکتشاف و استخراج نفت و گاز را تضعیف می‌نماید. روسیه تابحال با اجرای پروژهای انتقال نفت و گاز دریای خزر به اروپا به شدت مخالفت کرده‌ است. روسیه به‌ ویژه با انتقال نفت و گاز ترکمنستان و آذربایجان به اروپا مخالفت می‌کند چون در نظر دارد انحصار گاز اروپا را همچنان در اختیار خود داشته باشد و تمایل ندارد گاز ترکمنستان و آذربایجان و ایران جایگزینی برای گاز این کشوردر اروپا شود. برای روسیه این قضیه اهمیت ژئوپلیتیکی و حیاطی دارد. تحریم‌ها علیه ایران سبب شده که ایران نتواند وارد پروژهای انتقال نفت و گاز دریای خزر به اروپا بشود. ایران با داشتن دومین منبع گازی جهان، میتواند و باید از این فرصت قطع صادرات انرژی روسیه به اروپا استفاده کرده و وارد خط لوله نابوکو شود. این در حالی است که ایران قادر است با عقد قراردادهای بلند مدت گازی و قیمت ثابت با کشورهای اروپایی از حمایت قدرتمند این کشورها در قبال روسیه برخوردار شود.
پنجم و درنهایت اینکه براساس این فرمول ایران با روسیه مرز دریایی خواهد داشت که با در نظر گرفتن تأکید روسیه بر اعتبار مواد ۵ و۶ قرار داد ۱۹۲۱ در واقع امنیت ایران توسط نیروی دریایی روسیه که دارای ۱۰۰ ناو جنگی در دریای خزر است در معرض تعرض باقی می‌ماند. در اینجا لازم میدانم یادآوری نمایم که براساس مواد ۳۴ و ۳۵ کنوانسیون وین جانشینان کشور تجزیه شده ملزم به پایبندی به قراردادهای گذشته خود میباشند. بر این مبنا کشورهای جایگزین شوروی سابق در کنفرانس آلماتی قزاقستان در۲۱ دسامبر۱۹۹۱ و نیز بر اساس سند شماره ۴/۴۶۵ مورخ ۱۵ اکتبر۱۹۹۴ متعهد شدند که، معاهدات۱۹۲۱ و۱۹۴۰ فی ما بین شوروی و ایران را بپذیرند و بر اجرای آن پایبند باشند.

اما درمقابل، جمهوری اسلامی و نمایندگان آنان در خارج از کشور، متاسفانه تنها به فکر حفظ رژیم بوده و خواهان تقسیم بندی دریای خزر بر اساس اصل انصاف و در نتیجه خواهان ۲۰ درصد از دریای خزر شده اند. از دید این نویسنده و تعدادی از حقوقدانان یک مشکل اساسی با اصل انصاف در این مورد وجود دارد که اصولا به آن توجه نشده و هیچ صحبتی در مورد آن انجام نمیشود. با توجه به عدم ارتباط تحولات مرزی در شوروی سابق با حاکمیت حقوقی ایران بر۵۰ درصد از دریای خزر، رضایت به یک سهم حداکثر۲۰ درصدی مبنی بر تقسیم دریای خزر به پنج قسمت مساوی، امری غیرمنطقی و حقوقی میباشد. چرا که با توجه به پتانسیل قوی تجزیه طلبی در جمهوری های ساحل دریای خزر از جمله جمهوری داغستان در کشور روسیه؛ و نیز منطقه تالشان در جنوب شرقی کشور آذربایجان؛ و بزرگ پروازیهای ازبکستان در باز پس گیری سرزمینهای تاریخی و دسترسی مجدد به سواحل دریای خزرسهم ایران می تواند در آینده نزدیک به یک ششم یا یک هفتم و حتی کمتر نیز کاهش یابد. چگونه است که هیچکدام از کارشناسان در صدای آمریکا و سایر خبرگزاریها به این نکته مهم توجه نکرده و سرسری از بیان آن چشم پوشی میکنند؟

جمهوری اسلامی تا بحال اعتماد و اتکای بیش از حدی را در قبال سیاستهای روسیه در پیش گرفته که نتیجه آن، چیزی به جز جری تر شدن و دشمنی عیان تر روسیه نسبت به حقوق ایران در دریا خزر نبوده است. از سوی دیگر اعتراض همیشگی جمهوری اسلامی به پیمان های دوجانبه و چندجانبه مابین جمهوری های اقماری شوروی سابق هیچ سودی برای ما به دنبال نخواهد داشت و انفرادی عمل کردن جمهوری اسلامی هیچ آینده روشنی فراروی حقوق ایران متصور نخواهد بود. در حال حاضر ایران به شدت نیازمند داشتن یک متحد استراتژیک برای حل و فصل کردن مقوله هایی از این دست میباشد. مناقشات مرزی بین روسیه و اکرایین ایجاب میکند که ایران به سرعت با ایجاد اعتماد سازیهای لازم در ارتباط با برنامه های اتمی اش با اروپا و آمریکا این نیاز حیاتی به متحد استراتژیک را فراهم کند. سابقه همکاریهای استراتژیک بین ایران و آمریکا به دوران پس از جنگ جهانی دوم و حمایت کامل آمریکا از ایران در باز پس گیری استان آذربایجان و بیرون راندن نیروهای اشغال گر شوروی و استقرار نیروی دریایی قدرتمندی در خلیج فارس بازمیگردد. مسائل حل نشده مابین ایران و آمریکا به عنوان دستاویزی برای کشورهای منطقه سبب سنگ اندازی در هر گونه سرمایه گذاری کلان در ایران شده است به گونه ای که با وجود موقعیت استراتژیک ایران و کوتاه تر و باصرفه تر بودن این مسیر، کشورهای ساحلی از تنگناهای سیاست خارجی ایران در قبال آمریکا، سوءاستفاده کرده و می کوشند علاوه بر محروم کردن ایران از منابع عظیم نفت و گاز دریا منافع هر چه بیشتری را نصیب خود نمایند.
واقعیت این است که تمامی تلاشهای جمهوری اسلامی برای حفظ حقوق ایران در حد حرف باقی مانده است و این در حالی است که دیگر کشورهای ساحلی دریای خزر عملاً به بهره برداری از منابع دریای خزر پرداخته اند. هرچند جمهوری اسلامی ممکن است که در بحث کوتاه نیاید اما درعمل فقط به زیان منافع ملی ایران گام برداشته است. اصولا جمهوری اسلامی، به دلیل وجه آمریکا ستیزی اش، بی کفایتی دستگاه دیپلماسی اش و اصرارش بر ادامه برنامه اتمی در دو دهه گذشته، کاملا به حاشیه رانده شده و از تأثیرگذاری بر سیر حوادث در دریای خزر ناتوان مانده است. جمهوری اسلامی به دلیل نداشتن روابط مناسب با آمریکا و اروپا، و نیز رو به رو بودن با تحریم های گسترده، در موقعیت جهانی ضعیفی قرار داشته و با گذشت ۲۳ سال مذاکره و سی هفت اجلاس گروه کاری ویژه تدوین کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر و شانزده اجلاس وزرای خارجه و چهار نشست سران کشورهای خزر با حضور روسای جمهور کشورهای ساحلی همچنان عاجز از حفظ منافع ملی ایران و تملک مشاع از دریای خزر می باشد.

*نویسنده در تهیه این مقاله از تحقیقات انجام شده توسط مرکز ایرانشناسی کانادا و نظرات کارشناسی آنان استفاده کرده است.