رژیم حقوقی دریای خزر و سهم مبهم ایران

«باور این قلم بر این اصل استوار است که می‌توان پذیرفت که با انعقاد معاهده‌ای- دوجانبه (ایران و روسیه) و متناسب با نیازهای امروز- سرنوشت رژیم حقوقی دریای خزر را تعیین کرد و تا آن زمان می‌توان بر اساس سیستم “بهره برداری مشترک” عمل کرد؛ به این صورت که کارگزارانی متشکل از اتباع این دو دولت به بهره‌داری از منابع این دریا بپردازند و درآمد حاصله را بین خود (بر اساس کار، سرمایه و نیروی انسانی و…) تقسیم نمایند. زیرا که قراردادهای معتبر حقوقی (۱۹۲۱ و ۱۹۴۰) که ابتناء دارد بر مشاع بودن حقوق ایران بر اساس سهم (۵۰٪) و روسیه نیز به نسبت (۵۰٪) دریای خزر در حق بهره برداری از منابع این دریا واجد وجاهت قانونی بوده و از اعتبار حقوقی برخوردار است.»
به حیث استراتژیک، منطقه خزر به یکی از برجسته ترین قسمتهای جهان در سالهای گذشته بدل شده‌است و همین امر موجب گردید تا این منطقه توجه قدرتهای منطقه‌‌ای و ابرقدرتهای جهانی را به خود جلب نماید. منابع نفتی این منطقه بر اهمیت ژئوپولتیک آن افزوده و آن را کانون توجه فعالیت‌های برتر دیپلماتیک و اقتصادی قرار داده‌اند.
با همکاری فعال و مشارکت کشورهای ساحلی دریای خزر، این دریا در آینده نزدیک به نحو چشمگیری به مثابه صادر کننده عمده نفت خام به بازارهای انرژی جهانی ظاهر خواهد شد. این امر خود وابسته به تعیین رژیم حقوقی دریای نام‌برده می‌باشد. زیرا “اختلاف در مورد رژیم حقوقی دریای خزر عامل پیچیده‌ای در توسعه و گسترش منابع این دریا بوده‌است”و در نتیجه منابع آن به روشنی و به طور منطقی مورد بهره‌برداری قرار نمی‌گیرند.
کارشناسان بخش انرژی ایالات متحد امریکا تخمین می‌زنند که ذخایر نفتی دریای خزر شامل دویست بیلیون بشکه (یعنی حدود ۱۶٪ ذخایر جهانی) است.
نزدیک به (۸۰٪) ماهی اوزن بورون (ماهی خاویار) دنیا در دریای خزر قرار دارد. نفت را می‌توان در دیگر قسمتهای جهان به دست آورد، حال آنکه خاویار تنها در دریای خزر یافت می‌شود.
وضعیت حقوقی دریای خزر و رژیم حقوقی آن با چهار مشکل عمده روبه رو است:
الف) فقدان یک موافقت‌نامه همه جانبه (کلی) در خصوص بهره‌برداری از منابع دریای خزر؛
– مشکلات ناشی از دریانوردی و کشتیرانی آزاد؛
– مشکلات مربوط به محیط زیست دریای خزر؛ و
– مسایل مربوط به ماهیگیری (شیلات) و حفاظت از منابع بیولوژی دریای خزر.
در حال حاضر معاهدات (۱۹۲۱ و ۱۹۴۰) – منعقده میان ایران و شوروی سابق- حاکم بر وضعیت حقوقی دریای خزر هستند. این معاهدات هنوز به طور رسمی از درجه اعتبار ساقط نشده اند؛ زیرا هیچ‌گونه سندی تازه‌ای در خصوص ارایه مبنایی برای رژیم حقوقی این دریا تنظیم نشده است. تجزیه اتحاد جماهیر شوروی و افزایش تعداد اعضای دولتهای ساحلی دریای خزر هیچ گونه تغییری در وضعیت حقوقی این دریا ایجاد نکرده است و تنها سبب بروز پاره‌ای ادعاهای یکجانبه از سوی دولت‌های ساحلی شده‌است. “فدراسیون روسیه از دید جهانی و بین‌المللی وارث تعهدات و الزامات اتحاد جماهیر شوروی سابق می‌باشد”.
برا ساس مقررات و قواعد حقوق بین‌الملل تغییر در تعداد طرفین یک معاهده هیچگونه تاثیری بر وضعیت حقوقی آن ندارد؛ یعنی وضعیت حقوقی دریای خزر همانگونه که بر اساس معاهدات (۱۹۲۱ و ۱۹۴۰) بوده، ادامه می‌یابد مگر اینکه معاهده تازه‌ای در خصوص تغییر این رژیم حقوقی منعقد شود که در این صورت معاهده نو حاکم خواهد بود (البته در مورد آن قسمتهایی از معاهده سابق که نسخ شده‌باشد).
بنابراین وضعیت حقوقی دریای خزر همچنان تابع معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰- منعقده بین ایران و شوروی- می‌باشد. این موضوع را نه تنها حقوق بین‌الملل، بل، بیانیه آلماتی (۲۱ دسامبر ۱۹۹۱) نیز تایید می‌کند. در نتیجه هر گونه اقدام یکجانبه در مورد تعیین سهم، تقسیمات منطقه‌ای، ترتیبات راجع به بهره‌داری دور از ساحل و اجازه دادن به کشورهای غیر همجوار برای انجام فعالیتهای مشابه رژیم حقوقی دریای خزر را نقض می‌کند.
در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر برخی از دولت‌های ساحلی این دریا و پاره‌ای از نویسندگان به کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریا (۱۹۸۲) استناد کرده‌اند و خواهان تعیین رژیم حقوقی این دریا بر اساس کنوانسیون نامبرده هستند. در این نوشتار به بررسی این پرسش پرداخته‌ایم که آیا می‌‌توان برای تعیین رژیم حقوقی دریای خزر به کنوانسیون (۱۹۸۲) استناد کرد یا نه؟
ماهیت این کنوانسیون چگونه است؟
– در کنوانسیون (۱۹۸۲)
* حقوق دریا (Law of Sea) از قسمت‌های مهم حقوق بین‌الملل است. کنوانسیون (۱۹۸۲) سند جامع واحدی است در خصوص حقوق دریا که موافقت‌نامه ژوئیه (۱۹۹۴) آن را کامل کرده است. مسایل مهمی چون حدود مناطق دریایی، کشتیرانی، منابع دریاها و محیط‌زیست اکنون به طور تقریبی حل شده‌اند. تقریبا مسایلی که امروزه در ارتباط با امور دریایی بروز می‌نماید- به طور مستقیم یا غیر مستقیم- تحت تاثیر مطالب این کنوانسیون می‌باشد. کنوانسیون نام‌برده به منزله تدوین، تحکیم، توسعه مترقیانه و تجدید نظر یا اصلاح آگاهانه حقوق دریاهاست. این کنوانسیون را می‌توان- با توجه به جامعیت و فراگیری آن- “قانون اساسی دریا” نامید و همانند یک چتر تمام امور و مسایل دریایی را به زیر سایه خویش درآورده است.
کنوانسیون (۱۹۸۲) حقوق دریا، آنچنان که از نامش روشن است مربوط به دریا (Sea) است. “یکی از ویژگی‌های مناطقی که حقوق دریا در مورد آنها اعمال می‌شود این است که مناطق مزبور به اقیانوسهای جهانی مرتبط هستند” و به آبهای آزاد دنیا راه دارند.
با توجه به توضیحاتی که عرض کردم این پرسش مطرح می‌شود که چه تعریفی بر دریا و یا دریاچه حاکم است؟
– دریای خزر در اصطلاح حقوقی: دریا (Sea) یا دریاچه (Lake)؟
دریای خزر از کانالهای ایجاد شده از طریق رودخانه‌های ولگا، دنپر و دن به دریاهای سیاه و سفید و دریاچه‌‌های بالتیک متصل است. اگر چه از نظر تاریخی خزر را دریا (Sea) می‌نامند؛ اما اکثر زمین‌شناسان آن را دریاچه (Lake) می‌دانند. هرچند چه تفاوتی دارد؟ دریا یا دریاچه؟ آیا از منظر حقوقی فرقی دارد؟ در این مبحث به بررسی دریا یا دریاچه بودن دریای خزر می‌پردازیم و آثار مترتب بر هر یک از این دو را در حقوق بین‌الملل بررسی می‌کنیم.
یکی از ویژگیهای دریا این است که این مناطق با اقیانوسهای جهان و دریاهای آزاد مرتبط هستند و برای رسیدن به ا ین مناطق ضرورتی ندارد که از آبهای داخلی یک دولت عبور کرد. حال آنکه دریاچه مجموعه‌ای است از آبهایی که به دریای آزاد راه ندارد.
دریای خزر ویژگی دریابودن را ندارد، اگر چه تنها از طریق کانالها و راههای آبی در قلمرو فدراسیون روسیه قابل دسترسی است. در این معنا وضعیت دریای خزر شبیه وضعیت دریاچه‌ها است. بنابراین دریای خزر در گروه دریاچه‌ها (Lakes) جای دارد، نه در گروه دریاها (Seas).
اگر دریای خزر را در گروه دریاهها بدانیم، آنگاه مقررات کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریا (۱۹۸۲) در خصوص این دریا قابل اعمال خواهد بود. براساس مقررات ذیصلاح این کنوانسیون- در مورد ما نحن فیه- هر دولت ساحلی از یک دریای سرزمینی (که متجاوز از ۱۲ مایل نباشد)، یک منطقه انحصاری و اقتصادی (که متجاوز از ۲۰۰ مایل نباشد) و یک فلات قاره برخوردار خواهد بود. با وجود این، باید در نظر داشت که حداکثر عرض دریای خزر متجاوز از ۲۰۰ مایل نیست؛ ماده (۱۵) کنوانسیون مقرر می‌دارد: «که دریای سرزمینی دولتهای دارای سواحل مجاور یا مقابل نباید متجاوز از “ماورای خط منحنی باشد که هر نقطه از آن از نزدیکترین نقاط به خطوط مبدایی که از آنها عرض دریای سرزمینی هر یک از دولتها اندازه گرفته می‌شود، یکسان باشد”.»

دریای خزر افزون بر اینکه به آبهای آزاد جهان مرتبط نیست- از این جهت که به طور انحصاری متعلق به دولت‌های ساحلی است و هیچگونه حق دسترسی برای دیگر دولتها وجود ندارد، دریا محسوب نمی‌شود و در نتیجه حقوق دریا در مورد آن قابل اعمال نیست. بنابراین از نظر ترمینولوژی حقوقی دریای خزر دریاچه (Lake) قلمداد می‌شود و هیچگونه مبنایی برای ایجاد مناطق دریایی در آن وجود ندارد. بنابراین نمی‌توان به منظور تعیین مناطق دریایی (از قبیل: منطقه انحصاری اقتصادی، فلات قاره و…) در دریای خزر به مقررات کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریا استناد کرد.
افزون بر آن ماده (۱۲۳) کنوانسیون (۱۹۸۲) حقوق دریا در مورد اینکه دریاچه‌هایی از قبیل دریای خزر از دایره شمول این کنوانسون خارج هستند، صراحت دارد. هنگام مذاکره در مورد این ماده، هم ایران و هم روسیه از روی عمد تلاش کردند تا این استثنا را وارد و دریاچه خزر را از تحت قلمرو کنوانسیون نامبرده خارج نمایند. در آن زمان سیاست ایران و اتحاد جماهیر شوروی (سابق) بر این بود تا این مجموعه آب را به عنوان دریاچه برای هر دو کشور نگه‌دارند. بنابراین، کنوانسیون حقوق دریا به طور قطع در مورد دریای خزر قابل اعمال نیست.
با وجود این به نظر می‌رسد که اصل همکاری- که در ماده ۱۲۳ مقرر شده- یک اصل حقوقی عرفی است که تمام دولتهای ساحلی را متعهد و ملتزم می‌سازد تا بر مبنای روحیه همکاری و اجماع عمل کنند. تصمیمات یکجانبه برخی از دولتهای ساحلی این دریا از نظر حقوقی قابل توجیه نیست. عای پاره‌ای از دولتهای ساحلی و برخی از نویسندگان مبنی بر تعیین رژیم حقوقی دریای خز ر بر اساس کنوانسیون (۱۹۸۲) حقوق دریا فاقد وجاهت حقوقی و قانونی می‌باشد.

به نظر می‌رسد که اقدامات یکسویه آذربایجان که ابتناء دارد بر کنوانسیون ۱۹۵۸ (فلات قاره) و کنوانسیون ۱۶۸۲ (حقوق دریا) باشد. اما این موضع برداشت صحیحی از این اسناد نیست، زیرا که اسناد مزبور به دریاهای آزاد مربوط می‌شوند که به یک اقیانوس یا یک دریای دیگر مرتبط هستند. بدین سیاق این اسناد در مورد دریای خزر اعمال نمی‌شوند؛ زیرا که این دریا مجموعه‌ای از آبهای بسته است.
اما اگر دریای خزر را دریاچه (Lake) بدانیم، در صورت فقدان یک کنوانسیون بین‌المللی در این باره، عرفهای بین‌المللی- به عنوان رویه عمومی که به مثابه قانون پذیر شده‌اند- منبع اصلی و نخستین ایجاد رژیم حقوقی دریای خزر خواهند بود. رویه تحدید حدود دریاچه‌‌های بین دولت‌های ساحلی به طور قطع نشان می‌دهد که این دریاچه‌ها به گونه‌ای تقسیم می‌شوند که هر دولت ساحلی از حاکمیت انحصاری بر منابع بیولوژیکی و طبیعی، آبهای سطحی و کشتیرانی در مناطق ملی… برخوردار است. برای نمونه این اصول به طور عمومی در تقسیم دریاچه‌های بزرگ بین ایالات متحد و کانادا، دریاچه چاد بین کامرون، چاد، نیجر و نیجریه، دریاچه مالاوی بین مالاوی، موزامبیک و تانزانیا، دریاچه ژنو بین سوییس و فرانسه اعمال شدند.
افزون بر موارد یاد شده در تاریخ (۱۴، ۷، ۲۰۱۸ میلادی) «ولادیمیر پوتین»، رییس جمهور روسیه سند پیش نویس رژیم / وضعیت حقوقی تازه‌ی دریای خزر را امضاء و طی فرمانی اعلام نمود که کشورش آماده توافق نهایی بر سر آن در اجلاس آینده رهبران پنج کشور ساحلی دریای خزر است. امضای رییس جمهور روسیه بر این سند در وب سایت قوانین روسیه هم منتشر شده است.

به بیانی دیگرهریک از کشورهای تازه دریای خزر در پی سهم بیشتری از دریا هستند که به معنای:
– افزایش وسعت سرزمین‌شان است. – به دلیل وجود منابع عظیم نفتی و شیلات در کف خزر، گرفتن سهم بیشتر از آب به معنی افزایش ثروت ملی است. اگر اشغال خاک ایران در جنگ هشت ساله با عراق را مستثنی کنیم، تقسیم خزر اساسی ترین موضوع مرتبط با حاکمیت ملی و تمامیت ارضی ایران در نزدیک به نیم قرن اخیر است.
کشورهای ساحلی دریای خزر (۲۷) سال است که بر سر مقررات حقوقی مناسبی که این سهم هریک را از دریای خزر مشخص کند، مذاکره می‌کنند. در حالی که هیچ نشانه‌ای از حل اختلافات کشورها درباره سهم‌شان از دریای خزر وجود ندارد، در اظهارات پاییز سال گذشته (در آخرین روزهای سال۲۰۱۷) سرگئی لاورف، وزیر امور خارجه روسیه اعلام کرد که «برای همه مسائل مهم باقی مانده رژیم حقوقی دریای خزر راه حل پیدا شد و متن پیش نویس توافق آماده امضای روسای جمهور است».
این اظهارات پس از اجلاس وزرای خارجه کشورهای ساحلی دریای خزر در مسکو بود اما هیچ جزئیاتی از این که این توافق چطور یکباره و چنین غیرمنتظره به دست آمد، منتشر نشد. هیچکدام از کشورهای ساحلی دریای خزر هم اظهارات وزیر خارجه روسیه را تایید نکردند. محمدجواد ظریف وزیر خارجه جمهوری اسلامی در این باره سکوت کرد. البته سخنگوی وزارت خارجه این نظام به دست آمدن توافق نهایی درباره رژیم حقوقی دریای خزر را رد کرد.
خزر بزرگ ترین پهنه آبی محصور در خشکی جهان است. به آن دریا می‌گویند اما بر اساس تعاریف حقوقی، ویژگی‌های دریای آزاد را ندارد. برخی از کشورهای ساحلی مثل قزاقستان، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان می‌گویند که خزر دریاست و مقررات بین‌المللی حاکم بر دریاها از جمله کنوانسیون سال (۱۹۸۲) سازمان ملل در حقوق دریاها را برای تقسیم آن باید در نظر گرفت. این نظر به معنای آن است که کشتی هایی غیر از پنج کشور ساحلی بتوانند وارد خزر شوند. نظری که روسیه و ایران از بیم ورود نیروی دریایی آمریکا به خزر، به شدت با آن مخالف‌اند.
ایران و روسیه خزر را دریاچه می‌دانند و همین دیدگاه هم تاکنون معیار شکل گیری نظام جدید حقوقی دریای خزر بوده اما مشکلی وجود دارد که حفظ کامل حقوق ایران در خزر را مشکل کرده است: به دلیل شکل جغرافیایی ساحل، کمترین سهم از این آب به ایران می‌رسد. در بدترین حالت حدود (۱۱٪) درصد و در خوشبینانه ترین وضع کمی کمتر از (۲۰٪) درصد کل خزر سهم ایران پس از فروپاشی شوروی است!
سخن پایانی
به هر روی با توجه به آنچه پیش گفته چنین به نظر می‌رسد که اد
بر اساس چنین توافقی هر یک از کشورهای خزر (۱۵) مایل دریایی از ساحل حاکمیت ملی و (۱۰) مایل دریایی دیگر هم پس از آن حق انحصاری ماهیگیری دارند.
در حقیقت تنها موردی که که اکنون درباره تقسیم خزر روشن است توافق ۴) سال پیش از این در شهر آستاراخان روسیه است. بخش‌های دیگر نیز به عنوان مناطق بی طرف و برای استفاده مشترک خواهد بود.
سایر موارد از جمله جغرافیای حاکمیت و قلمروی آبی و منابع موجود در کف آب به رغم آماده شدن پیش نویس نهایی رژیم حقوقی دریای خزر و امضای آن توسط روسیه، کاملا مبهم است.
در این وضعیت نیازهای ایران به حمایت‌های روسیه در جامعه جهانی خصوصا پس از خروج آمریکا از توافق اتمی و احتمال فشار اقتصادی بیشتر ناشی از تحریم‌ها به ایران، نگرانی به وجود آورده که جمهوری اسلامی ایران در این شرایط نامساعد بین‌المللی تن به خواسته هایی از روسیه بدهد که ناقض حق و سهم تاریخی ایران در دریای خزر باشد.
می‌توان پذیرفت که همکاری تنگاتنگ دولت‌های ساحلی دریای خزر (ایران از یکسو و روسیه از دیگر فراز) ضروری و لازم است (برای نمونه در مورد منابع هیدروکربن، شیلات و مسایل زیست محیطی). نیاز به چنین همکاری هیچگاه به منزله انتفای (نفی) حاکمیت یا صلاحیت دولت ساحلی بر مناطقی نیست که دولت ساحلی به موجب مقررات حقوق بین‌الملل حاکمیت و صلاحیت خود را بر آنها اعمال می‌نماید. حال آنکه این عدم توافق در مورد رژیم حقوقی دریای خزر به مانع عمده‌ای در مسیر توسعه این همکاری تبدیل شده‌است.
«باور این قلم بر این اصل استوار است که می‌توان پذیرفت که با انعقاد معاهده‌ای- دوجانبه (ایران و روسیه) و متناسب با نیازهای امروز- سرنوشت رژیم حقوقی دریای خزر را تعیین کرد و تا آن زمان می‌توان بر اساس سیستم “بهره برداری مشترک” عمل کرد؛ به این صورت که کارگزارانی متشکل از اتباع این دو دولت به بهره‌داری از منابع این دریا بپردازند و درآمد حاصله را بین خود (بر اساس کار، سرمایه و نیروی انسانی و…) تقسیم نمایند. زیرا که قراردادهای معتبر حقوقی (۱۹۲۱ و ۱۹۴۰) که ابتناء دارد بر مشاع بودن حقوق ایران بر اساس سهم (۵۰٪) و روسیه نیز به نسبت (۵۰٪) دریای خزر در حق بهره برداری از منابع این دریا واجد وجاهت قانونی بوده و از اعتبار حقوقی برخوردار است.»
منابع:

-Alex G. Ode Elferink، “the Legal Regime of the Caspian Sea، Are Russian Arguments Valid؟ ” the legal foundations of the new Russia، B. Risnes (ed.) (Norwegian Institute of International Affairs، Oslo، ۱۹۹۸)، pp. ۲۵-۴۲، at p. ۲۵.
– Fenyvesi، Charls. Caspian Sea: US Experts say oil reserves are huge
RFE/RL May ۵، ۱۹۹۸.
– He George Tichanov، American Interests in the Caspian Sea Region.
-Fedral Law on International Treaties of the Russian Fedration، Chapter ۱، Para. ۳.
– He Georgi، Tichanov، Supra note ۳،
در این بیانیه تصریح شده است که دولت‌های عضو CIS ]اجرای[ تعهدات بین‌المللی اتحاد شوروی سابق را تضمین می‌نمایند.
– See Supra Note ۱، P.، ۳۱.
– Farid Rauf Oglu Shafiyev، “the Legal Regime of the Caspian Sea: Views of the Littoral States”، Prism، Vol. ۷، Issue ۶، (June ۳۰، ۲۰۰۱).
– See Supra Note ۱.
– Ibid.
نیره انصاری، حقوق دان، نویسنده، پژوهشگر و کوشنده حقوق بشر
۱۵، ۷، ۲۰۱۸ میلادی
برابر با ۲۴، ۴، ۱۳۹۷ خورشیدی

نظرات

نظر (به‌وسیله فیس‌بوک)