فراز و فرود نهاد شوراها در ایران

در تجربه‌ی زندگی بشر در دوران مدرنیته و تکامل زیست انسان‌ها براساس مفهوم دموکراسی، از نهاد “شوراهای محلی”، به عنوان یکی از دستاوردهای مهم یاد می‌شود. برخی‌ فکر ایجاد شوراهای محلی (شوراهای شهر و روستا) را در ویژگی‌های دولت-شهرهای یونان باستان جستجو می‌کنند. به طور مثال در شهر آتن باستان، یک مکانی بود به نام “آگورا” که شهروندان آتن در آن جمع می‌شدند و درباره‌ی امور شهر خودشان تصمیم می‌گرفتند. برخی حتی سابقه‌ی آن را قدیمی‌تر می‌دانند و وجود نهادهای شورایی محلی را به شمال غرب ایران -یعنی سکونت‌گاه‌های اولیه‌ی مادها- نسبت می‌دهند؛ مرحوم دکتر جهانشاه درخشانی در کتاب دانشنامه‌ی کاشان (جلد دوم، از ص ۳۲۲ تا ۳۷۴) به ویژگی‌های دولت-شهرهای مادی از حدود ۳ هزار سال پیش، در آذربایجان و کردستان کنونی ایران به تفصیل پرداخته است.

در دوره‌ی مدرن و پس از نهضت‌ها و انقلاب‌های مهم در جهان هم‌چون نهضت مگناکارتا و مشروطیت در انگلستان، انقلاب استقلال آمریکا و انقلاب فرانسه، نهادهای دموکراتیک از جمله پارلمان‌های ملی و ایالتی پا گرفتند. اما فکر تشکیل شوراها برای شهرها و روستاها، شاید از نظریات توماس جفرسون، یکی از بنیانگذاران ایالات متحده آمریکا و نویسنده‌ی اعلامیه‌ی استقلال آمریکا، اخذ شده است. این سیاستمدار اندیشمند، نظریه‌ای دارد تحت عنوان “دموکراسی کشاورزان آزاد”. او معتقد بود که هر ۱۰۰ شهروند در روستا و شهر باید از طرف خود یک نماینده معرفی کند و آن نمایندگان، مقامات و اعضای پارلمان را برگزینند.

در قرون نوزدهم و بیستم، نهاد شوراهای شهر و روستا و شهرستان و استان، به تدریج به قوانین اساسی کشورهای دموکراتیک راه یافت.

شورای شهر یا انجمن شهر یا انجمن روستا، در کشورهای غربی به نوعی پارلمان آن شهر یا روستا محسوب می‌شود و اکثراً اختیار انتخاب شهرداران را برعهده دارند.

سابقه‌ی نهاد شوراها در ایران قبل از انقلاب

پس از نهضت شکوهمند مشروطه و تصویب قانون اساسی جدید، فکر نهاد شوراها از طریق قانون اساسی بلژیک و فرانسه به ایران رسید. به عبارت دیگر، یکی از دستاوردهای بسیار حائز اهمیت نهضت مشروطه خواهی، جدا از به رسمیت شناختن تفکیک قوا، تقسیم قدرت سیاسی و اداری کشور بین حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی بود. در متمم قانون اساسی مشروطیت، چهار اصل به شوراها پرداخته است که تحت عنوان “انجمن‌های ایالتی و ولایتی” مشهور هستند:

اصل نودم: در تمام ممالک محروسه، انجمن‌های ایالتی و ولایتی به موجب نظامنامه مخصوص مرتب می‌شود و قوانین اساسیه آن انجمن‌ها از این قرار است.

اصل نود و یکم: اعضای انجمن‌های ایالتی و ولایتی بلاواسطه از طرف اهالی انتخاب می‌شوند، مطابق نظامنامه انجمن‌های ایالتی و ولایتی.

اصل نود و دوم: انجمن‌های ایالتی و ولایتی اختیار نظارت نامه در اصلاحات راجعه به منافع عامه دارند با رعایت حدود قوانین مقرره.

اصل نود و سوم: صورت خرج و دخل ایالات و ولایات از هر قبیل به توسط انجمن‌های ایالتی و ولایتی طبع و نشر می‌شود.

از اولین و مهم‌ترین تصمیمات مجلس شورای ملی پس از استقرار مشروطه تهیه و تصویب قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی و قانون بلدیه، مصوب ۲۰ ربیع الثانی ۱۳۲۵ ه.ق بود. با تصویب این دو قانون که تاییدی بود بر ضرورت نهاد شوراها و سیستم عدم تمرکز، اداره‌ی امور محلی و شهرداری‌ها به انجمن‌های ایالتی و ولایتی و بلدیه که منتخب اهالی بود، واگذار می‌شد. به موجب ماده‌ی ۲ فصل اول قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، در مرکز هر ایالتی انجمنی موسوم به انجمن ایالتی از منتخبان ایالت و توابع آن و نمایندگانی که از انجمن‌های ولایتی فرستاده می‌شوند، تشکیل می‌شود. تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی به منظور پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و آموزشی در استان، شهرستان، شهر، بخش و روستا انجام می‌گیرد. انجمن‌های ایالتی حق اظهار نظر در وصول مالیات به هر عنوان که موافق باشند، دارند و می‌توانند به کلیه‌ی شکایاتی که از حاکم ایالات و ولایات می‌رسید، رسیدگی کرده؛ هر گاه رفتار حاکم بر خلاف قانون باشد به او تذکر دهند؛ مادامی که ادارات عدلیه تشکیل نشده، در صورتی که کسی از حکمی که درباره‌ی او از یکی از محاکم عرفیه صادر شده باشد به انجمن شکایت کند، انجمن می‌تواند در همان محکمه امر به استیناف و تجدید رسیدگی نماید؛ هر ایالت یا ولایت دارای بودجه خاص خود است که در خرج و دخل آن در امور امنیت آبادی اختیار کامل دارد.

به دلیل نبود فرهنگ شورایی در کشور، این اصول قانون اساسی به درستی اجرا نشد. در واقع هیچ‌گاه و در هیچ زمانی انجمن‌های ایالتی و ولایتی به طور واقعی تشکیل نشد. از سویی بیش‌ترین فشار برای تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی از جانب فرقه‌ی دموکرات آذربایجان و کردستان، به عنوان دو تشکل تحت حمایت شوروی بود. رهبران فرقه‌ی دموکرات آذربایجان -که در ۱۲ شهریور ۱۳۲۴ با انتشار بیانیه‌ای تاسیس شده بود-، اعلام کرده بودند که تحت حاکمیت ایران باقی خواهند ماند، ولی خواستار سه اقدام اصلاحی عمده شدند: استفاده از زبان آذری در مدارس و ادارات دولتی؛ صرف درآمدهای مالیاتی منطقه برای رشد و توسعه خود منطقه؛ و تشکیل انجمن‌های ایالتی مقرر در قانون اساسی. در مهاباد نیز ناسیونالیست‌های کرد به تشویق شوروی، فرقه‌ی دموکرات کردستان را تشکیل دادند و حقوق و مزایای مشابهی را برای آن منطقه خواستار شدند. (آبراهامیان. ایران بین دو انقلاب، ص ۲۶۸) در بند سوم بیانیه‌ی هشت ماده‌ای تاسیس فرقه‌ی دموکرات کردستان به “تاسیس بی درنگ انجمن ایالتی کردستان” تاکید شده بود.

پس از سقوط فرقه‌ی دموکرات آذربایجان و جمهوری مهاباد و شکست رهبران آن‌ها، یعنی جعفر پیشه‌وری و قاضی محمد و سیر تحولات سیاسی-اجتماعی ایران در دهه‌های ۲۰ و ۳۰، نهاد انجمن‌های ایالتی و ولایتی به جز در دوره‌ی کوتاه نخست وزیری دکتر مصدق مورد توجه قرار نگرفت. مسئله‌ی انجمن‌های ایالتی و ولایتی بار دیگر و به طور جدی در کابینه‌ی اسدالله علم در اوایل دهه‌ی ۴۰ مطرح شد. علم برای نشان دادن پایبندی خود به قانون اساسی و مشارکت مردم در سرنوشتشان، اعلامیه‌ای مبنی بر ضرورت برگزاری انتخابات انجمن‌های ایالتی و ولایتی صادر کرد و بدین منظور لایحه‌ی جدیدی را برای اجرای اصول ۹۲ تا ۹۴ متمم قانون اساسی در باب انجمن‌های ایالتی تهیه و تصویب نمود که نسبت به نظامنامه‌ی انتخاباتی مجلس شورا دارای نکات جدیدی بود؛‌ از جمله این‌که از شرایط منتخبان، قید مسلمان بودن حذف شده بود و منتخبان در مراسم تحلیف می‌توانستند به کتاب آسمانی سوگند یاد کنند؛ دیگر این‌که زنان نیز همانند مردان می‌توانستند در انتخابات شرکت کنند. (تاریخچه‌ی شورا- وبسایت شورای شهر اصفهان) تصویب نامه‌ی دولت از همان روز انتشار با مخالفت برخی محافل از جمله روحانیت روبه‌رو شد که آیت الله خمینی، شاخص‌ترین فرد معترض به این تصویب نامه بود. از این زمان تا سال ۱۳۵۷، انجمن‌های ایالتی و ولایتی، به سان دولت مستعجل بودند و در برخی از شهرها و روستاها با اختیارات بسیار محدود، اجرا می‌شدند.

نهاد شوراها در ایران بعد از انقلاب

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اصل هفتم، شوراها محلی را در ردیف مجلس از ارکان تصمیم گیری و اداره‌ی امور کشور دانسته است. “طبق دستور قرآن کریم: «و امرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی الامر»، شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر این‌ها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره‌ی امور کشورند. موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می‌کند”.

هم‌چنین در فصل هفتم قانون اساسی از اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶، ابعاد مختلف نهاد شوراها تبیین شده است. اما تفاوت شوراها در قانون اساسی جمهوری اسلامی در مقایسه با قانون اساسی مشروطه این است که اولاً از اختیارات شوراها به شدت کاسته شده و در حد یک نهاد تخصصی و فنی اداره‌ی شهر و روستا باقی مانده است؛ ثانیاً، شوراها رنگ ایدئولوژیک گرفته‌ و به نام “شوراهای اسلامی شهر و روستا” لقب یافته‌اند؛ و ثالثاً شوراهای کارگری را تحت عنوان “شوراهای اسلامی کار” و شوراهایی برای واحدهای تولیدی، صنعتی و کشاورزی به فصل شوراها در قانون اساسی اضافه کرده است (اصل ۱۰۴). حال آن‌که شوراهای کارگری، وجهی حکومتی ندارد و باید در قالب اتحادیه‌ها و سندیکاهای مستقل کارگری جای گیرد.

در اصل ۱۰۰ اختیارات شوراها در حد مسائل فنی و تخصصی احصاء و از وجه سیاسی آن کاسته شده است. “برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره‌ی امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه‌ی انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آن‌ها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد، قانون معین می‌کند”.

شاید ویژگی خاص نهاد شوراها در ایران بعد از انقلاب، نهاد “شورای عالی استان‌هاست” که به طور بالقوه می‌تواند پارلمان دوم برای ایران باشد. در اصل ۱۰۱، این نهاد تعریف شده است: “به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه‌ی برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آن‌ها، شورای عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می‌شود. نحوه‌ی تشکیل و وظایف این شورا را قانون معین می‌کند”. و حتی در اصل ۱۰۲، به “شورای عالی استان‌ها”، حق پیشنهاد طرح به مجلس داده شده است: “شورای عالی استان‌ها حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح‌ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد”. با این حال، از زمان تشکیل اولین شورا در سال ۱۳۷۷ تاکنون، فعالیت درخور توجهی از این نهاد در سیستم جمهوری اسلامی ایران شاهد نبودیم.

علی‌رغم این‌که شوراها از همان سال ۱۳۵۸ در قانون اساسی آمد و بانی آن هم مرحوم آیت الله طالقانی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی بود، اما این اصول از قانون اساسی نزدیک به ۲۰ سال معطل ماند و اجرا نشد. البته یک انتخابات شوراها را دولت موقت برگزار کرد که به دلیل آن‌که حزب جمهوری اسلامی (به عنوان بزرگ‌ترین تشکل سیاسی سال‌های اول انقلاب) درباره‌ی آن سکوت کرد و بقیه‌ی سیستم هم همراهی نکرد، فقط با مشارکت ۱۰ درصد واجدین شرایط برگزار شد. و افراد منتخب شوراها در چند شهر معدود، بعد از سقوط دولت بازرگان، اجازه‌ی کار پیدا نکردند. هرچند از همان روزهای نخست هم در بسیاری از شهرها و اکثر روستاها، به دلیل عدم استقبال مردمی، این نهاد پا نگرفت. تا این‌که در سال ۱۳۷۷، این اصول معطل مانده‌ی قانون اساسی توسط دولت محمد خاتمی اجرا شد. در ۲۹ اردی‌بهشت ۱۳۹۶ هم، انتخابات پنجمین دوره‌ی آن برگزار خواهد شد.

به دلیل نقص در اصول مختلف مربوط به شوراها که در بالا ذکر شد، و نقص‌های ساختاری در “قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات ۱۳۸۲” و هم‌چنین نبود فرهنگ شورایی در ایران و کار شکنی نهادهای مختلف، کارنامه‌ی شوراها در ایران چندان درخشان و قابل دفاع نیست.

چالش نامزدی اقلیت‌های دینی و مذهبی در انتخابات شوراها

در چند روز باقی مانده به اعلام لیست نامزدهای انتخابات شوراهای شهر در اردی‌بهشت ۱۳۹۶، احمد ‏جنتی، دبیر شورای نگهبان، در نامه‌ای و با استناد به یک سخنرانی از مرحوم آیت الله خمینی، بنیانگذار نظام جمهوری اسلامی، که خواستار رد صلاحیت نامزدهای پیرو مذاهب و ادیان غیر شیعه اثنی عشری در انتخابات شوراها شده است. از آن‌جا که در لایحه‌ی انجمن‌های ایالتی و ولایتی سال ۱۳۴۱، نبود شرط مسلمان بودن نامزدها، باعث اعتراض آیت الله خمینی و روحانیون همفکر وی شد، بد نیست این موضوع هم مورد توجه قرار گیرد. همین یک مسئله به خوبی نشانگر شکست نهاد شورا در ایران است و این‌که نهادهای انتصابی در به شکست کشاندن این نهاد دموکراتیک -که می‌تواند فرهنگ دموکراسی در کشور را بسط دهد-، مقصر درجه‌ی اول هستند.

گفتنی است در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، فقط برای معدودی ار مقامات رده بالا، شرط مسلمان بودن و شیعه بودن، به طور صریح یا ضمنی ذکر شده است؛ مثل رهبری، رئیس جمهوری، رئیس قوه‌ی قضاییه، فقهای شورای نگهبان، اعضای مجلسین شورای اسلامی و خبرگان (البته در اصل ۶۴ قانون اساسی، ۵ کرسی مجلس به طور اختصاصی برای پیروان ادیانی مسیحی و زرتشتی و کلیمی در نظر گرفته شده است). اما برای تصدی سایر مقامات، صراحتی در قانون اساسی نیست. لذا هیچ منعی وجود ندارد که مثلاً یک مسلمان سنی مذهب و یا یک ایرانی زرتشتی، به مقام وزارت برسد؛ به خصوص وزارت‌خانه‌هایی که موضوعاتشان فنی و تخصصی است.

در انتخابات شوراها، شورای نگهبان، اختیاری برای تعیین صلاحیت‌ها ندارد و نظارت بر این انتخابات بر عهده‌ی مجلس است. به دلیل تغییر در ترکیب مجلس در پی انتخابات ۷ اسفند ۱۳۹۴، نامزدهای زیادی برای عضویت در شوراهای شهرها تایید صلاحیت شده‌اند. حتی خبرهایی مبنی بر تایید صلاحیت عبدالله مومنی، از فعالان سرشناس جنبش دانشجویی در دو دهه‌ی اخیر و زندانی سیاسی سابق شنیده می‌شود. ظاهراً عده‌ای از نامزدهای پیرو ادیان و مذاهبی غیر از شیعه اثنی عشری هم تایید صلاحیت شده‌اند که این مسئله نگرانی حضرات شورای نگهبان را در پی داشته است.

ماده‌ی ۲۶ “قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور”، شرایط انتخاب شوندگان شوراها را احصاء کرده است. اگرچه در بند ج این ماده، شرط “اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت مطلقه فقیه” ذکر شده است، اما در تبصره‌ی ۱ ذیل این ماده صراحتاً آمده است که: “اقلیت‌های دینی شناخته شده در قانون اساسی به جای اسلام باید به اصول دین خود اعتقاد و التزام عملی داشته باشند”. همین صراحت نشان می‌دهد که از نظر قانونگذار، عضویت پیروان ادیان شناخته شده در قانون اساسی، در شوراها، هیچ منعی ندارد. همین قانون با همین تبصره، در سال ۱۳۷۵ به تصویب مجلس و به تایید شورای نگهبان رسیده است. و باید پرسید چرا حضرات شورای نگهبان بعد از ۲۱ سال تازه یادشان افتاده که این تبصره خلاف شرع است!؟ نص اصول ۹۴ قانون اساسی، با این عمل شورای نگهبان در تضاد آشکار است. این اصل مقرر می‌دارد: “کلیه‌ی مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنان‌چه آن را مغایر ببیند، برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند، در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است”؛ و بلافاصله در اصل ۹۵ تصریح می‌دارد: “در مواردی که شورای نگهبان مدت ۱۰ روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ۱۰ روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود”؛ یعنی نهایت فرصت شورای نگهبان برای بررسی مصوبات مجلس در مورد انطباق یا عدم انطباق آن‌ها با قانون اساسی و موازین شرعی، نهایتاً ۲۰ روز است نه ۲۰ سال!

از آن‌جا که قانون اساسی، مادر همه‌ی قوانین است و هیچ قانونی نمی‌تواند خلاف آن تصویب شود، اما در آیین ‌نامه‌ی داخلی شورای نگهبان و در ماده‌ی ۱۹ آن یک حق ویژه فراتر از قانون اساسی برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است: “اعلام‌ مغایرت‌ قوانین‌ و مقررات‌ یا موادی‌ از آن‌ها با شرع‌ با توجه‌ به‌ اصل‌ چهارم‌ قانون‌ اساسی‌، در هر زمان‌ که‌ مقتضی‌ باشد توسط‌ اکثریت‌ فقهای‌ شورای‌ نگهبان‌ انجام‌ می‌یابد و تابع‌ مدت‌های‌ مذکور در اصل‌ نود و چهارم‌ قانون‌ اساسی‌ نمی‌باشد…” این ماده از آیین نامه حتی با مفهوم و منطوق اصل ۴ قانون اساسی هم قابل توجیه نیست.

وانگهی حتی اگر بپذیریم که فرصت شورای نگهبان برای بررسی قوانین از حیث انطباق یا عدم انطباق با شرع، نه ۲۰ روز که تا ابد هست، باز هم با هیچ استدلالی نمی‌توان پیروان سایر ادیان را از نامزدی و حتی عضویت در شورای شهر منع کرد؛ چون بر طبق اصل ۱۰۰ قانون اساسی، هیچ‌یک از وظایف شوراهای شهر، جنبه‌ی دینی و شرعی ندارد و عمدتاً تخصصی است. حتی استناد شورا به یک سخنرانی آقای خمینی، برای لغو تبصره‌ی ۱ ماده ۲۶ قانون “قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور” هم درست نیست؛ این صرفاً یک سخنرانی است نه یک فتوای رسمی فقهی.

یکی از ایرادات قانون اساسی (در کنار انبوه ایرادات)، نبود مرجعی برای تجدید نظرخواهی از تصمیمات شورای نگهبان در رابطه با تفاسیرش از قانون اساسی است. بر طبق اصل ۹۸، تفسیر قانون اساسی بر عهده‌ی شورای نگهبان است و اگر کسی در حال حاضر بخواهد از تفسیر موسع این شورا از اصل ۴ قانون اساسی و و قائل شدن اختیار ابدی برای لغو همه‌ی قوانین به دلیل عدم انطباق آن با شرع توسط شورای نگهبان، شکایتی کند، مرجعی برای آن وجود ندارد.

نظرات

نظر (به‌وسیله فیس‌بوک)